mÁS ALLÁ DE LA MAQUILA: CONTRIBUCIÓN DE LA SUBCONTRATACIÓN INTERNACIONAL AL DESARROLLO DE CHINA

Monica Gambrill

Primera edición, diciembre de 2016

Primera edición impresa, 2 de febrero de 2016 

D.R. © 2016 Universidad Nacional Autónoma de México

Universidad Nacional Autónoma de México

Ciudad Universitaria, deleg. Coyoacán, C. P. 04510, Ciudad de México

Centro de Investigaciones sobre América del Norte

Torre II de Humanidades, pisos 1, 7, 9 y 10

Ciudad Universitaria, 04510, Ciudad de México

Tels.: (55) 5623 0000 al 09

http://www.cisan.unam.mx

cisan@unam.mx

ISBN 978-607-02-8883-8

Diseño de la portada: Patricia Pérez Ramírez

Foto: info.zentech.com

Esta edición se realizó gracias al apoyo de la Dirección General de Asuntos del Personal Académico (DGAPA) de la unam, a través de su Programa de Apoyo a la Investigación e Innovación Tecnológica (papiit), mediante el proyecto “Subcontratación Internacional, Intra e Interregional: Asia, Unión Europea, América del Norte y Mercosur”, (24-RR302611). 

Se agradece al becario Lic. Gustavo Martínez Pérez por su invaluable ayuda en el manejo de las bases de datos, así como en la elaboración de las gráficas y cuadros.

Prohibida la reproducción parcial o total, por cualquier medio conocido o por conocerse, sin el consentimiento por escrito de los legítimos titulares de los derechos.

Impreso en México / Printed in Mexico

Índice

Introducción

REGÍMENES ADUANALES Y SU CONTRIBUCIÓN AL DESARROLLO DE LA REPÚBLICA POPULAR CHINA

Regímenes aduanales

Tipos de empresas y productos, escalamiento industrial y aumentos salariales

Conclusiones

TIPOS DE ZONAS DE DESARROLLO Y SU CONTRIBUCIÓN AL DESARROLLO EN EL SURESTE

Introducción

Estudio de caso de las zonas de desarrollo en la zee de Shenzhen

Clasificación de las zonas de desarrollo en siete tipos

Evolución de las zonas de desarrollo en el resto de la provincia de Guangdong

Evolución de las zonas de desarrollo en las provincias de Fujian y Hainan

Conclusiones

LAS ZONAS DE DESARROLLO y su contribución AL DESARROLLO EN LAS DEMÁS REGIONES

Introducción

Subregión centro-este

Subregión noreste

Las regiones centro y oeste

Conclusiones

conclusiones generales

Bibliografía

Anexos

Capítulo 1

Capítulo 2

Capítulo 3

Introducción

El objetivo de este trabajo es analizar la manera en que la República Popular China ha utilizado la subcontratación internacional para acelerar su proceso de desarrollo mediante una estrategia a la vez comercial e industrial, a través de la cual promovió la apertura económica y la incorporación del país en los encadenamientos productivos globales. Además de medir la dimensión de esta subcontratación internacional y cómo ha evolucionado, se pretende averiguar el grado de progreso hacia procesos manufactureros de más alta tecnología y mayor valor agregado, capaces de sustentar crecientes mejoras en el nivel de vida para la población. A la par de indagar sobre estos aspectos, a partir de datos oficiales sobre los resultados de la subcontratación internacional en el comercio internacional del país, también se explorarán, mediante una investigación, las zonas especiales en donde se realiza esta subcontratación, midiendo su número, sus tipos y funciones y su distribución espacial.

Se trata de un estudio de caso de interés generalizado en el nivel práctico de las políticas públicas para otros países en desarrollo, pero también en un nivel teórico debido a la discrepancia entre enfoques sobre lo que esta modalidad de producción puede aportar al desarrollo de los países huéspedes. En la mayor parte del mundo subdesarrollado, la subcontratación internacional ha operado como enclave al dedicarse a la contratación de mano de obra no calificada para el ensamble y reexportación de bienes tradicionales; sin embargo, en el Sureste asiático se ha verificado un escalamiento industrial no sólo hacia el ensamble de productos de alta tecnología, labor que requiere de mano de obra más calificada, sino también hacia la celebración de contratos de proveeduría entre las empresas extranjeras y locales (Gambrill, 1999). Si bien esta proveeduría empieza al nivel de insumos sencillos, puede progresar hacia formas más complejas de producción, como la “manufactura de equipo original”, en el caso de productos electrónicos, computadoras o automóviles destinados a empresas locales (Arruñada y Vázquez, 2004: 64-69). Esta proveeduría constituye la base para incrementar más rápidamente el valor agregado en estas exportaciones, en vez de que esto dependa de la remota posibilidad de mejorar la remuneración de la mano de obra.

Cabría mencionar, en este sentido, que México es un caso de evolución intermedia en lo tocante a subcontratación internacional porque, si bien ha habido un escalamiento industrial hacia el ensamblaje de productos de alta tecnología, sigue siendo notoria su falta de proveeduría local y, por ello, tiene un porcentaje tan bajo de valor agregado (Buitelaar y Padilla Pérez, 2000). Este fracaso relativo se ha explicado de diferentes maneras: desde el nivel sistémico —por la falta de cohesión institucional del gobierno nacional que responde solamente a los intereses de ciertas elites nacionales volcadas más hacia el extranjero que al desarrollo interno del país (Rivera Ríos y Almaraz Álvarez, 2013)— hasta el nivel más concreto de una política comercial afincada en el régimen aduanal de importación temporal, que limita las relaciones endógenas que la subcontratación internacional puede establecer con los empresarios locales (Gambrill, 2009). Estudiar la experiencia de la República Popular China ayudará a entender por qué esta estrategia, basada en las importaciones temporales, no ha dado mejores resultados en México.

La hipótesis general es que la República Popular China ha aprovechado la subcontratación internacional para promover el desarrollo industrial y social internos porque, a diferencia de otros países en desarrollo, la ha orientado más hacia dentro que hacia fuera, utilizándola para iniciar la reconversión de empresas locales a proveedores de las subcontratadas y de esta manera, incorporando crecientes cantidades de valor agregado a las exportaciones. Dicha estrategia se ha instrumentado desde el gobierno mediante la creación de una sucesión de diferentes regímenes aduanales, a través de los cuales se canaliza el comercio internacional involucrado en la subcontratación; también, a través del establecimiento de zonas especiales para el desarrollo.

Más específicamente, se demostrará que los diferentes regímenes aduanales incorporan en sus reglas de operación aspectos de política comercial que orientan la producción hacia fuera o hacia dentro, fomentando el uso de insumos importados o aumentando el grado de endogeneidad de los productos exportados. Sólo en un primer momento se utilizó el régimen de importación temporal que típicamente da lugar a los enclaves extranjeros, aunque aquél siempre fue minoritario y pronto fue desplazado por los demás regímenes cuyas reglas favorecen la proveeduría local. Esta política comercial actúa en sinergia con una de corte industrial que consiste, por un lado, en promover la subcontratación en ramas industriales de alta tecnología y, por el otro, en orientar la ciencia y tecnología hacia estas industrias de alta tecnología, ambas tendientes a favorecer un creciente escalamiento industrial.

Otro aspecto clave de la política industrial es la creación de zonas especiales para el desarrollo, en las cuales operan los regímenes aduanales y se otorgan subvenciones a empresas que cumplen con los objetivos de desarrollo del gobierno. En conjunto, esta combinación de política comercial e industrial ha repercutido positivamente en el desarrollo industrial y social del país.

Aun cuando la República Popular China utiliza el término “procesamiento hacia dentro” para referirse al tipo de producción y comercio realizados de acuerdo con algunos de estos regímenes aduanales (Ke y Jun, 2004: 202), este concepto resulta insuficiente para el análisis propuesto porque se refiere sólo al procesamiento de insumos importados para la reexportación. Aquí se necesita un término que permita abarcar tanto este aspecto de la subcontratación internacional que se orienta hacia fuera como los que se orientan hacia dentro, desde la producción subcontratada para vender en el mercado nacional hasta la proveeduría de insumos locales intensivos de tecnología. Se requiere de un concepto que permita referirse al espectro entero de los procesos productivos capaces de realizarse dentro de esta modalidad de producción, en vez de sólo procesos industriales ligeros requeridos por el procesamiento. Si lo que más destaca del caso es la evolución de este procesamiento hacia formas más avanzadas de manufactura, como la proveeduría, el escalamiento industrial, la investigación y el desarrollo, entonces se requiere un concepto que permite referirse a ambos extremos del fenómeno, desde el procesamiento para la exportación hasta la subcontratación de procesos manufactureras más avanzadas.

En los países desarrollados, los reglamentos para la subcontratación industrial suelen distinguir entre la laboral y la técnica, diferenciadas por la motivación detrás de la práctica, ya sea reducir costos laborales o buscar ventajas provenientes de una mayor especialización (Gambrill, 2002: 101-106). En el presente análisis, se extrapolan estas categorías al ámbito de los países en desarrollo, reconociendo que en ellos la motivación de la subcontratación puede ser no sólo laboral, sino también técnica, o alguna combinación de ambas; por ello, concebir el fenómeno como “subcontratación internacional” da pie a la búsqueda de instancias de ambos tipos, tanto laborales y técnicas, así como de los mecanismos particulares que pudieran promover la evolución del tipo laboral al técnico, sin prejuzgar sobre supuestas tendencias inmanentes al fenómeno que lo obligan a permanecer como enclave o que lo empujan inevitablemente hacia una evolución favorable. El fenómeno es demasiado importante para los países en desarrollo como para cancelar de antemano la posibilidad de abordarlo a fondo.

Sobre esta base, la subcontratación internacional se define como una modalidad de producción por contrato, realizada entre empresas localizadas en diferentes países, en la cual la contratista mantiene control del proceso productivo realizado en la empresa subcontratada mediante las especificaciones que se establecen en un contrato celebrado por ambas partes. En estas relaciones de trabajo, la contratista suele proveer la maquinaria a la subcontratada, además de una parte de los insumos para la producción. Los productos del proceso de trabajo subcontratado son adquiridos por la empresa contratista, que, si se trata de bienes de consumo finales, los revende al menudeo con su propia marca, pero cuando se trata de componentes, éstos se usan para el ensamblaje en otro proceso de trabajo que también puede subcontratarse. Cuando se trata de servicios, la empresa contratista los utiliza. La motivación de la empresa contratista puede ser ahorrar costos, en especial de tipo laboral, o complementar sus actividades con competencias técnicas de otras empresas que aumenten su productividad total.

Las principales teorías que ubican esta subcontratación internacional en un análisis de las cadenas globales de producción comandadas por las empresas transnacionales son las siguientes: la teoría de Raphael Kaplinsky (2000), que enfatiza la manera en que la fábrica global empobrece a los países huéspedes; la de Dieter Ernst (2011 y 2003), que se concentra en el papel de la innovación en la inserción exitosa en estas cadenas, y la de los encadenamientos productivos globales de Gary Gereffi (2005; 2001; 1994), que concibe la subcontratación internacional como un nodo del sistema global de producción en el cual existen posibilidades de escalamiento industrial en el país huésped.

Esta última resulta más útil para la presente investigación por tres razones: la primera, porque no sólo concibe el escalamiento como la recepción pasiva de contratos de subcontratación en productos de alta tecnología, sino también como el tránsito que puede darse entre procesos de ensamblaje y de manufactura más avanzados (desde donde incluso es concebible transitar de la subcontratación internacional a la producción de marca propia); la segunda, porque atiende la importancia que pueden tener las políticas de fomento de los Estados mediante la investigación de la utilidad de políticas comerciales como cuotas y los tratados de libre comercio, aunque sin mencionar los regímenes aduanales ni las subvenciones que se otorgan en las zonas especiales de desarrollo; y, la tercera, porque permite formular la hipótesis, cuestionable, de que predominan los encadenamientos productivos globales dirigidos por corporaciones transnacionales “compradoras” en las ramas manufactureras basadas en tecnologías maduras versus “productoras” en las ramas de alta tecnología, lo que implicaría que las empresas subcontratadas por los primeros estarían en mayor libertad para escoger a sus propios proveedores, incorporando mayor valor agregado que en los otros casos.

Se analizará la subcontratación internacional en la República Popular China a lo largo de tres capítulos. En el primero, con base en la información oficial generada por el gobierno central sobre el comercio internacional y publicada a partir de 1993, se detecta y analiza aquella parte del comercio exterior relacionada con la subcontratación internacional. El capítulo se divide en dos grandes apartados, siguiendo la manera en que el gobierno clasifica sus datos sobre este tipo de producción y comercio exterior. Por un lado, se consideran los datos sobre los regímenes aduanales según los cuales se realizan las importaciones y exportaciones de bienes, seleccionando aquellos regímenes que corresponden directamente a los diferentes programas de fomento industrial para las empresas dedicadas a actividades de subcontratación internacional. Por el otro lado, se utilizan los datos sobre los tipos de empresas que realizan dichas actividades manufactureras y comerciales, demostrando la creciente participación de empresas privadas de capital chino, lo que, según el tipo de producto que se importa y exporta, permite ver el escalamiento industrial logrado a lo largo del periodo estudiado. Al final se aportan evidencias del incremento salarial que acompaña la expansión de la subcontratación internacional y el escalamiento industrial.

En el segundo capítulo, se analizan las zonas económicas especiales y otras zonas de desarrollo que el gobierno creó en el sureste del país para realizar los primeros experimentos de apertura económica y reconversión industrial, que empezaron en los años ochenta. Estas zonas de desarrollo están interrelacionadas con los regímenes aduanales estudiados en el primer capítulo, ya que constituyen el sitio físico donde operan los regímenes relacionados con la subcontratación internacional. Luego de examinar los diferentes tipos de zonas de desarrollo que se crearon en la primera zona económica especial, se propone una tipología de zonas con una clara definición de sus funciones y, sobre la base de esta tipología, se documentan los patrones en la evolución de las zonas, explorando la manera en que el gobierno creó diferentes tipos de zonas para lograr sus metas de desarrollo.

En el tercer capítulo, se aborda el resto de las zonas de desarrollo del país, ya no con el método exploratorio que se utilizó en el sureste sino, partiendo de la tipología y las conclusiones a que se llegó en caso del sureste para examinar, una por una, las otras regiones y subregiones del país. Se plantea la pregunta de si la distribución de tipos de zonas y su evolución cronológica es semejante, si los tipos de zonas se comportan de la misma manera en todas las regiones y si la orientación hacia dentro o hacia fuera de las zonas cambia a partir del nuevo milenio. Sobre esta base se exploran posibles explicaciones de las semejanzas y diferencias en el nivel regional, sobre todo en relación con las condiciones del ingreso del país a la Organización Mundial de Comercio, y se proyectan las implicaciones de estos cambios hacia el futuro.

REGÍMENES ADUANALES Y SU CONTRIBUCIÓN AL DESARROLLO DE LA REPÚBLICA POPULAR CHINA

Regímenes aduanales

En este primer apartado, se revisa la cuenta de bienes de la República Popular China, haciendo hincapié en los diferentes regímenes aduanales dentro de los cuales se clasifica dicho comercio. Se describen las características distintivas de los regímenes relacionados con la subcontratación, la balanza de pagos resultante, así como el momento preciso a partir del cual se produce un súbito aumento en el superávit comercial, que se relaciona con un incremento en el valor agregado en el nivel nacional. Dado que las estadísticas no miden el valor agregado directamente, resulta preciso estimarlo y aquí se interpreta este brinco cualitativo en el superávit comercial como indicador de un incremento en el valor agregado producido mediante un aumento en la proveeduría local a las empresas subcontratadas, sin desestimar por completo las remuneraciones más altas en la subcontratación técnica.

Los datos sobre el comercio exterior de la República Popular China provienen del General Administration of Customs People’s Republic of China (GACC) (Internet Securities Inc., 2012). Esta fuente oficial ofrece la ventaja de clasificar dicho comercio según los regímenes aduanales dentro de los cuales se canaliza; el que se organice de esta forma sui géneris indica la importancia central que los regímenes aduanales tienen para este país. Es preciso notar que esta fuente no incluye el comercio de Hong Kong ni Macao, lo que ocasiona una subestimación de sus exportaciones, pues se suelen utilizar intermediarios logísticos localizados en Hong Kong para comercializar productos finales procedentes del territorio continental chino. Asimismo, el GACC clasifica la misma información sobre el comercio internacional según el origen del capital de las empresas que realizan las operaciones: empresas con capital extranjero, estatal, colectivo y privado. También proporciona información sobre los salarios pagados en los diferentes sectores económicos y entidades administrativas del país, así como en empresas públicas y privadas. Por último, presenta estos mismos datos de acuerdo con la Standard International Tariff Classification (SITC), esto es, por productos, lo que se utilizará para tipificar el nivel tecnológico de las exportaciones para analizar el escalamiento industrial.

El éxito de la subcontratación internacional se sintetiza en los datos sobre el superávit comercial que la balanza comercial ha arrojado a lo largo del tiempo. En la gráfica 1 se puede ver que los superávit se establecieron a partir de 1994 y se mantuvieron durante todo el resto del periodo en un rango modesto, hasta 2004, con un salto cuantitativo a partir de 2005. Esta bonanza siguió hasta 2009, cuando el superávit se acercó a los 25 000 000 000 de dólares y, si bien empezó un descenso relativo a partir de este año, que puede atribuirse a la crisis financiera de Estados Unidos, el superávit comercial en 2010 fue de 15 378 000 000 de dólares y en 2011, de 13 154 000 000.

Gráfica 1

Balance comercial de la República Popular China, 1993 a 2011
(millones de dólares)

Fuente: Elaborado por la autora a partir de la información del cuadro 1, anexo capítulo 1.

El nivel de superávit que se alcanzó a partir de 2005 rompió el margen relativamente estrecho entre cuyos extremos se había oscilado el superávit entre 1995 y 2004, de 1 000 000 000 a 3 000 000 000 de dólares anuales aproximadamente. Este tipo de excedente representa un porcentaje modesto, típico de la subcontratación internacional en cualquier lugar que se realice, atribuible principalmente al valor agregado por la mano de obra utilizada en el proceso de ensamblaje que representa la diferencia entre el valor de los insumos importados y el de los productos finales exportados. En cambio, el aumento en el superávit que se verificó a partir de 2005 llega a ser tan grande que se considera que sólo puede deberse a un cambio cualitativo en el tipo de subcontratación internacional realizado.

El valor agregado puede aumentar así por varias razones, principalmente porque se incorporan mayores cantidades de insumos nacionales a los procesos de trabajo subcontratados y también, en menor medida, debido a que si los procesos subcontratados son cada vez más técnicos requerirán de una mano de obra más calificada.

A pesar de estos superávit comerciales, el periodo estudiado empieza con un déficit comercial que, si bien en nuestra base de datos se limita al año de 1993, puede haber sido la norma durante la primera década de la apertura comercial, lo cual no es reportado en nuestra serie de datos. Esta afirmación se basa en que ciertos datos provenientes de la administración de las principales zonas económicas especiales (ZEE) revelan déficits importantes durante los años ochenta: en el caso de Zhuhai, en 1983, 1984, 1985 y 1986; en el de Shantou, en 1984 y 1985; en Xiamen durante 1985, y en Shenzhen en 1986, y esto se debe a que la importación definitiva de maquinaria y equipo excedió con creces la exportación de bienes procesados (Park, 1997: 94 y 96).

Es precisamente esta importación definitiva de maquinaria y equipo lo que posteriormente posibilitaría los mayores superávit. Entonces, la balanza comercial que arroja la subcontratación internacional en la República Popular China no es un constante pero modesto superávit, capaz de crecer solamente en proporción a la expansión de esta forma de producción, sino una variable que mide ya sea el fracaso o el éxito de la política de apertura de la República Popular China basada inicialmente en la subcontratación internacional para modernizar las empresas locales y conectarlas con los encadenamientos productivos globales.

Para explicar con mayor detalle la manera en que se ha logrado esto, es preciso averiguar cuáles son los regímenes aduanales que el gobierno ha creado para abaratar y agilizar las operaciones de importación y exportación de que depende la subcontratación internacional. Por ello, a continuación, se analizará cómo funcionan estos regímenes, cómo han evolucionado y se calculará hasta qué punto pueden explicar el auge comercial que ha experimentado la República Popular China.

La importación de bienes a la República Popular China se clasifica en dieciocho regímenes aduanales, nueve de los cuales tienen que ver directamente con la subcontratación internacional y son modalidades de importación de maquinaria e insumos industriales en las cuales se permite la exención, la devolución o el diferimiento del pago de los aranceles correspondientes. El gobierno otorga la exención y devolución a cambio de la reexportación del producto final que incorpora dichos insumos.

Los regímenes aduanales utilizados por la subcontratación internacional son, en orden de importancia, en el primer año del periodo: 1. procesamiento con materiales importados, 2. procesamiento y ensamblaje, 3. equipo o material importado como inversión por empresas con inversión extranjera, 4. equipo importado para procesamiento y ensamblaje, 5. bienes logísticos por área aduanal de control especial, 6. equipo importado al área aduanal de control especial, 7. comercio de bodegas aduanales, 8. bienes arrendados y 9. procesamiento hacia fuera. El único régimen de importancia que no tiene que ver directamente con la subcontratación internacional es el de comercio ordinario, categoría que abarca las importaciones que no requieren tratamiento especial. Lo anterior se observa en la gráfica 2.

Sintetizando los regímenes aduanales en dos grupos, los nueve relacionados con la subcontratación abarcaron el 55 por ciento de todas las importaciones durante el primer año; en 2005, el 57 por ciento y, en 2011, el 41.4 por ciento. Los demás, de nula importancia y sin relación con la subcontratación, son ayuda extranjera, otra donación, comercio pagado con servicios, trueque, comercio fronterizo, mercancía libre de aranceles por pago en divisas, bienes a consignación y otros regímenes aduanales, los que en su conjunto sólo contribuyeron con el 0.9 por ciento a las importaciones en 2011.

Gráfica 2

Nueve regímenes aduanales de importación de bienes relacionados con la subcontratación internacional de la República Popular China, 1993 a 2011 (porcentaje del total)

Fuente: Elaborado por la autora a partir de la información del cuadro 2, anexo capítulo 1.

El descenso en la importancia de los nueve regímenes relacionados con la subcontratación que se registró hacia finales del periodo se debe al ascenso del comercio ordinario, hecho que requiere de mayor análisis porque, a primera vista, podría dar la impresión —errónea— de una pérdida de importancia de la subcontratación internacional. Si bien uno podría pensar que el aumento en importaciones vía comercio ordinario refleja una creciente demanda de bienes de consumo extranjeros, estimulada tal vez por la apertura comercial y por el aumento en los ingresos de la población, más adelante se demostrará que una parte importante de estas importaciones corresponde a los bienes de capital requeridos por la subcontratación internacional, pero antes de ello es preciso comprender bien cómo funcionan estos nueve regímenes, para poder regresar después al punto relacionado con el comercio ordinario.

Si bien procesamiento y ensamblaje es el régimen más directamente relacionado con la subcontratación internacional tipo ensamblaje, no es el más importante de los relacionados con la subcontratación internacional. Las importaciones realizadas bajo su amparo nunca llegan ni siquiera al 15 por ciento de la importación total de bienes y, lo que es más, fueron perdiendo importancia progresivamente hasta representar apenas el 5 por ciento a finales del periodo. En este régimen, las importaciones son temporales, por lo que nunca requieren del pago de aranceles, se permiten inversiones cien por ciento de capital extranjero y que la empresa contratista en el extranjero mantenga la propiedad de la maquinaria y los insumos utilizados por la empresa subcontratada.

El gobierno requiere que estas compañías subcontratadas registren sus contratos en la oficina de aduanas para así justificar sus importaciones temporales y llevar la contabilidad de su devolución posterior o, para evitar este trámite, que dichas empresas se establezcan en zonas de importación para la exportación, ubicadas en o cerca de los principales puertos marítimos y aeropuertos internacionales, donde las importaciones temporales se confinan en áreas cercadas dentro de las cuales se realiza el procesamiento y desde donde éstas se reexportan.

A diferencia del régimen anterior, en el de procesamiento con materiales importados la maquinaria y los insumos se deben importar de manera definitiva, pagando los aranceles requeridos. Las empresas subcontratadas pueden solicitar la devolución correspondiente a aquellos insumos que se vuelven a exportar, pero este procedimiento implica no sólo que primero se tiene que desembolsar este impuesto, sino que se adquiere la obligación de demostrar después que los insumos importados efectivamente se hayan reexportado.

Tiene sentido hacer todo esto cuando el objetivo es vender buena parte del producto final en el mercado nacional, porque esto no requiere de trámite adicional cuando ya se adentraron los insumos al territorio aduanal del país. Además, en este régimen de importación definitiva, la propiedad legal de la maquinaria y los insumos importados se transfiere a la empresa subcontratada, lo que tiene repercusiones positivas sobre la economía porque, cuando ya no se ocupan, pueden revenderse o dejarse en comodato a una compañía local. Además, se requiere que las empresas subcontratadas en este régimen sean de capital mixto y que se localicen más hacia dentro del país que las zonas de importación para la exportación, por ejemplo en las ZEE donde también se ubican empresarios endógenos. Por todas estas razones es importante subrayar que éste fue el más importante de todos los regímenes aduanales desde el inicio, llegando a representar hasta el 35 por ciento de las importaciones totales, por lo que sus características se imprimieron a la subcontratación internacional en la República Popular China.

Si bien los dos regímenes antes expuestos son los principales, hay otro par que cumplen con la función de diferir el pago de los aranceles hasta el momento en que los insumos sean requeridos por una empresa productora, pudiéndose combinar o no con una solicitud posterior de devolución de aranceles pagados sobre insumos reexportados. Bienes logísticos por área aduanal de control especial es uno de estos regímenes en que intermediarios comerciales importan insumos que almacenan en una zona bajo fianza, sin pago de aranceles de por medio, hasta el momento en que sean requeridos por alguna empresa productora, nacional o extranjera; por su parte, en el de comercio de bodegas aduanales se hace lo mismo, pero no requiere de las instalaciones ni la vigilancia física propias de las zonas bajo fianza, sino que opera por medio de bodegas establecidas ad hoc para una o varias empresas, lo que implica mayor flexibilidad para éstas porque pueden establecerse en cualquier parte, más cerca de las plantas productoras para así garantizar una entrega justo a tiempo de los insumos. Estas modalidades de importación no existían desde el inicio de la apertura comercial sino que se crearon a partir de 1997, en el primer caso, y de 1995 en el otro, en la medida en que las operaciones de subcontratación internacional ya se habían multiplicado, diversificado y adentrado en el país.

Por último, hay otros tres regímenes enfocados exclusivamente a la importación de maquinaria y equipo para empresas que operan bajo otros regímenes aduanales. Uno es equipo o material importado como inversión por fie (foreign invested enterprises, por sus siglas en inglés, o empresas con capital extranjero). Este régimen empezó como el segundo más importante, con hasta el 18 por ciento de las importaciones, pero se fue reduciendo hasta representar sólo el 1 por ciento a finales del periodo. Se dedicó a importar maquinaria requerida por las empresas que operaban en el régimen de procesamiento con materiales importados, lo que aumenta la preponderancia de este régimen. Otro es equipo importado para procesamiento y ensamblaje, relacionado con el de procesamiento y ensamble, que empezó con el 1.3 y terminó con el 0.1 por ciento de las importaciones. Y el tercero, equipo importado al área aduanal de control especial, relacionado con bienes logísticos por área aduanal de control especial empezó a operar en 2001, con sólo el 0.1 de las importaciones totales, terminando con el 0.3 por ciento.

Existe una relación entre la desaparición de estos tres regímenes de importación de maquinaria y el aumento del comercio ordinario. Justo cuando el régimen de equipo o material importado como inversión por empresas con capital extranjero inició su descenso en 1997, el comercio ordinario empezó a ascender, y siguieron moviéndose en sentido contrario hasta finales del periodo. Entonces, lo que explica la desaparición de los regímenes de importación temporal de maquinaria y equipo para la subcontratación no es, lógicamente, que la subcontratación internacional haya dejado de requerir bienes de capital, sino que su importación se haya transferido al régimen de comercio ordinario, esto debido a un cambio en la normatividad de la Ronda Uruguay del Acuerdo General de Comercio y Aranceles, que ya no iba a permitir la importación temporal de maquinaria sino sólo su importación definitiva u ordinaria (OMC, s.f.: 285) Entonces, una buena parte del incremento en comercio ordinario corresponde, en realidad, a la subcontratación internacional.

Para estimar este monto, si tomamos como referencia el porcentaje de maquinaria y equipo importado en 1996 en los tres regímenes de importación de equipo, tendríamos que atribuir hasta un 20 por ciento adicional de las importaciones totales de bienes a la República Popular China a maquinaria y equipo para la subcontratación internacional. Si, efectivamente, esto fuera lo que aumenta en parte las importaciones vía comercio ordinario, entonces no se esperaría encontrar un aumento correspondiente de comercio ordinario en el rubro de exportaciones porque la maquinaria y equipo se importan definitivamente y no se reexportan como los bienes intermedios. De hecho, esto se puede observar en la gráfica 3, donde las exportaciones de Comercio ordinario se mantienen aproximadamente dentro de un mismo rango a lo largo del periodo estudiado, sin aumento correspondiente entre 1997 y 2011.

Gráfica 3

Cinco regímenes aduanales de exportación de bienes relacionados con la subcontratación internacional de la República Popular China, 1993 a 2011 (porcentaje del total)

Fuente: Elaborado por la autora a partir de la información del cuadro 3, anexo capítulo 1.

En el rubro de la exportación de bienes, la importancia de los regímenes de subcontratación internacionales es más clara. En 1993, sólo los dos regímenes principales —procesamiento con materiales importados (el 30.9 por ciento) y procesamiento y ensamblaje (el 17.4 por ciento)— concentraron el 48 por ciento de las exportaciones versus el 47 por ciento exportado vía comercio ordinario. Posteriormente se crearon otros regímenes —bienes logísticos por área aduanal de control especial y comercio por bodegas aduanales—, que en combinación con los dos principales constituyen el 49 por ciento de las exportaciones totales relacionadas directamente con la subcontratación internacional en 2011, versus el 48 por ciento de comercio ordinario.

Fuera de estos cinco regímenes, los demás no tienen relevancia. Entonces, aun a finales del periodo estudiado, la subcontratación internacional produjo más exportaciones que el comercio ordinario.

Estos regímenes de exportación operan con las mismas reglas establecidas en sus regímenes contrapartes de importación, como es el caso de procesamiento con materiales importados, cuyas reglas de importación y exportación facilitan la permanencia de la maquinaria y de los insumos en el país, porque una vez importados resulta más fácil dejarlos que sacarlos.

El hecho de que en este régimen las empresas deban ser de capital mixto también hace factible transferir la maquinaria y los insumos a los empresarios endógenos asociados en coinversión con la parte extranjera, tal vez junto con algunos de los contratos de trabajo. En la medida en que estas empresas endógenas adquieren sus propios bienes de capital y los conocimientos especializados requeridos para realizar determinadas operaciones de subcontratación, inicia un proceso de especialización que podría desembocar en contratos de proveeduría con otras empresas también y, en algunos casos, hasta en la producción y venta de productos de marca propia. Entonces, este régimen aduanal no sólo promueve la evolución de la subcontratación laboral a la subcontratación técnica, sino también hacia una mayor proveeduría de insumos nacionales.

No hicieron falta requisitos de contenido nacional para lograr este propósito; con las mencionadas reglas, más el permiso para vender los productos finales en el mercado interno y el requisito de ubicarse en las zee junto con empresas locales, se fomentó el desarrollo del lado endógeno de la subcontratación internacional.

En cambio, las reglas de procesamiento y ensamblado fomentan el carácter de enclave extranjero que suele tener la subcontratación internacional, estancándola en operaciones meramente laborales, pero el gobierno tuvo la visión de no limitar la subcontratación internacional a este régimen, como se ha hecho en la mayoría de los países subdesarrollados mediante programas basados en las importaciones temporales o en la creación de zonas de importación para la exportación, sino que, desde un inicio, se apostó por la estrategia más riesgosa, incorporada en el régimen de procesamiento con materiales importados, a pesar de que tuvo que absorber los déficits comerciales que esto produjo durante la primera década de operación.

Dependió del procesamiento y ensamblado en menor medida y sólo al principio del proceso de la apertura económica, pero esta estrategia rindió frutos porque se llegó a articular cerca de la mitad del comercio exterior del país alrededor del procesamiento con materiales importados y los regímenes menores a su servicio, lo que sin duda contribuyó a los enormes superávit comerciales registrados a partir de 2005. Además, no habría que desestimar las posibles contribuciones de esta modalidad de subcontratación internacional a las demás exportaciones vía comercio ordinario, debidas a las transferencias de tecnología, vía maquinaria, equipo y conocimientos, al resto de la economía que se abrió y se modernizó bajo la influencia de la subcontratación internacional.

En el siguiente apartado se seguirá explorando la relación entre estos superávit comerciales y la dimensión endógena de la subcontratación internacional en la República Popular China, mediante el análisis de la emergencia de empresas privadas de capital chino, del escalamiento industrial y del comportamiento salarial en la economía.

Tipos de empresas y productos, escalamiento industrial y aumentos salariales

Hasta ahora nuestro objetivo ha sido cuantificar la importancia de la subcontratación internacional y los diferentes regímenes aduanales a través de los cuales opera, estimar su contribución a la generación de los superávit comerciales y analizar su evolución, para así explicar su influencia en la integración de la economía nacional a las cadenas globales de producción. En este apartado, ofreceremos estadísticas de comercio exterior clasificadas por el origen del capital invertido en las empresas exportadoras, por el tipo de productos que exportan, además de otras que muestran el nivel de los salarios pagados en estos diferentes tipos de empresas y en las entidades administrativas del país. El objetivo es identificar qué tipo de empresa genera los mayores superávit, los productos que más se exportan, así como los beneficios de este modelo de desarrollo para la población local.

Como se puede ver en la gráfica 4, las empresas estatales han disminuido drásticamente su contribución al superávit comercial, pues a partir de 2003 empezaron, más bien, a producir déficit crecientes en la balanza de pagos. Las empresas de propiedad comunal han sido insignificantes desde el inicio en lo tocante al superávit comercial, en cambio, las que operan con capital extranjero han ocupado un lugar preponderante en la generación del superávit, sobre todo de 2005 en adelante, junto con una cuarta categoría de empresas llamada simplemente “otras”.

Resulta muy interesante que la aportación de estas “otras” empresas supera a la de las empresas con capital extranjero a partir de 2003, y su aportación se dispara aún más justo en el momento en que se desacelera el superávit de las empresas con capital extranjero debido a la crisis financiera mundial de finales de 2008. Dado este ritmo de crecimiento, no es exagerado afirmar que las “otras” empresas pronto rivalizarán con las alimentadas con capital extranjero como generadoras del superávit comercial. Para entender mejor estos resultados para los diferentes tipos de empresas, a continuación se analizarán las dos partes constitutivas de su balanza comercial, las exportaciones y las importaciones.

Gráfica 4

Balanza comercial por tipo de empresa: con capital extranjero, estatales, colectivas y otras de la República Popular China, 1993 a 2011 (millones de dólares)

Fuente: Elaborado por la autora a partir de la información del cuadro 4, anexo capítulo 1.

En la gráfica 5 y en su contraparte, la gráfica 6, se compara la aportación de los diferentes tipos de empresas al comercio exterior. Aun cuando las empresas estatales realizaron el 14 por ciento de todas las exportaciones en 2011, fueron responsables del 29 por ciento de las importaciones, propiciando así un enorme déficit comercial que contrasta marcadamente con el superávit global de la República Popular China.

Las empresas colectivas no sólo contribuyen poco al superávit del país sino que participan poco en el comercio exterior, ya que sólo exportaron el 3 por ciento del total e importaron el 2 por ciento en 2011. En cambio, las financiadas con capital extranjero estuvieron a cargo del 53 por ciento de las exportaciones y el 50 por ciento de las importaciones en 2011, arrojando un superávit modesto compatible con la subcontratación internacional del tipo laboral. Nuevamente, la sorpresa son las “otras” empresas porque realizaron el 30 por ciento de las exportaciones versus sólo el 19 por ciento de las importaciones en 2011.

Gráfica 5

Exportaciones por tipo de empresa: estatales, con capital extranjero, colectivas y otras de la República Popular China, 1993 a 2011 (millones de dólares)

Fuente: Elaborado por la autora a partir de la información del cuadro 5, anexo capítulo 1.

Gráfica 6

Importaciones por tipo de empresa: estatales, con capital extranjero, colectivas y otras de la República Popular China, 1993 a 2011 (millones de dólares)

Fuente: Elaborado por la autora a partir de la información del cuadro 6, anexo capítulo 1.

Como resultado, estas “otras” produjeron un superávit comercial cuantitativa y cualitativamente mayor que las empresas con capital extranjero. Su mayor valor agregado puede deberse a que utilizan insumos nacionales en mayor proporción que las empresas con capital extranjero o a que realizan procesos de subcontratación técnica que agrega más valor al producto final que la subcontratación laboral. También es concebible que una parte de estas “otras” empresas no sean subcontratadas por otras —no se sabe porque los datos sobre este tipo de empresa no se pueden correlacionar con aquéllos sobre los regímenes aduanales—, pero, considerando la proporción de la subcontratación en la totalidad de las exportaciones de bienes, sería razonable suponer que más de la mitad de las exportaciones de las “otras” empresas proviene de empresas subcontratadas.

Sean empresas subcontratadas con proveedores locales, empresas de subcontratación técnica especializadas en determinados productos y procesos o productores y exportadores independientes, el crecimiento vertiginoso de su superávit se basa más en factores endógenos que importados y, por ello, resultan ser de especial interés para este análisis.

¿Pero quiénes son estas “otras” empresas? Deben ser principalmente entidades de capital privado chino porque a partir de 2003 otras bases de datos empezaron a reportar actividades de empresas de este tipo que no cabrían en ninguno de los otros tres tipos, pero, sobre todo, porque el capital privado chino aplicado en coinversión con el capital extranjero, en las llamadas “empresas con capital extranjero”, se redujo de un nivel inicialmente muy alto —cerca del 70 por ciento del capital mixto, en 1993— a apenas el 30 por ciento en 2011 (Yueh, 2010: gráfica 4).

Al salirse el capital chino de estas coinversiones, ya sea de tipo contractual o de equity (Park, 1997), una parte podría haberse constituido en empresas privadas, tomando en cuenta las transferencias de tecnología dura y blanda recibidas durante los años en que fungieron como socios de las empresas subcontratantes y también considerando la posibilidad que tuvo de comprar maquinaria y equipo viejo de algunas de estas empresas extranjeras en el momento de su separación. En todo caso, independientemente de la etiología de estas “otras” empresas, las estadísticas demuestran su creciente aportación a la balanza comercial del país en relación con las otras.

El siguiente objetivo de este apartado es averiguar el tipo de producto que se ha exportado, discerniendo entre los de alto y bajo nivel tecnológico, con la finalidad de determinar si ha habido o no un escalamiento industrial a lo largo del periodo estudiado. Para ello, se utilizan datos del comercio exterior clasificados bajo la sitc que permiten cuantificar la importancia de los bienes manufactureros dentro del total de exportación de bienes y analizar los cambios en la composición de estas exportaciones manufactureras a lo largo del tiempo. Cabría advertir al lector que tampoco en este caso resulta posible cruzar esta información con las otras categorías utilizadas anteriormente de regímenes aduanales y tipos de empresa.

En el cuadro 7 (en el anexo del capítulo 1), se puede constatar un dato sencillo, pero de fundamental importancia para este estudio: que la República Popular China se especializa en exportar manufacturas. Por ejemplo, en el último año del periodo, el 95 por ciento de las exportaciones lo constituían “productos manufactureros”, siendo apenas el 5 por ciento restante “productos primarios”. El hecho de que las exportaciones de bienes se conforman casi exclusivamente de bienes manufactureros nos permite hacer generalizaciones sobre esta parte de la cuenta de bienes.

En el cuadro 8 (en el anexo del capítulo 1), vemos que, en 2011, el 50 por ciento de estas exportaciones correspondió a “maquinaria y equipo de transporte”, lo que resulta sorprendente porque se trata de una categoría compuesta de bienes de capital y bienes de consumo duraderos, ambos de alta tecnología, y porque había comenzado siendo apenas un 20 por ciento a principios del periodo. En cambio, sólo el 18 por ciento de este total de exportaciones manufactureras correspondió a la categoría de “bienes manufactureros” que, como se verá a continuación, es una categoría de productos de corte tradicional, de baja tecnología, que en 1993 representaba un 22 por ciento. Más adelante, se verá con mayor detalle en qué consisten estas dos categorías particulares de manufacturas y la manera en que evolucionaron a lo largo del periodo estudiado. La única otra categoría importante cuantitativamente es una miscelánea que, por su misma indefinición, no se puede interpretar.

Empezando con el mencionado 18 por ciento de “bienes manufactureros”, en el cuadro 9 (en el anexo del capítulo 1) se puede ver que esta categoría se divide en nueve diferentes tipos de productos, entre los cuales uno predominó a principios del periodo, “textiles, ropa y estambres”, con el 51 por ciento de estas exportaciones en 1994, pero con sólo el 29.5 por ciento en 2011. Entre los otros, hay productos tradicionales como manufacturas de cuero, papel, corcho, etcétera, pero sólo los “productos de metal”, de “hierro y acero” y, en menor medida, “manufacturas de caucho” registraron aumentos, seguramente debido a su uso como bienes intermedios en la producción de la otra gran categoría de productos, a saber “maquinaria y equipo de transporte”, que en 2011 representó más del 50 por ciento del total de las exportaciones manufactureras.

En el cuadro 10 (en el anexo del capítulo 1) se observa esta otra categoría de bienes de alta tecnología, que se divide básicamente en tres tipos de producto de igual importancia para finales del periodo: el 23 por ciento de “maquinaria de oficina y de procesamiento automatizado de datos”, el 24 por ciento de “telecomunicaciones y equipo para grabar sonido” y el 24 por ciento de “maquinaria eléctrica”. La categoría que va más rápidamente en ascenso es la primera, pues creció del 12.1 por ciento en 1994 al 23.3 por ciento en 2011, en cambio, los otros dos tipos empezaron siendo un poco más importantes y decayeron a finales del periodo.

Entonces, por su tasa acelerada de crecimiento, la “maquinaria de oficina y de procesamiento automatizado de datos” podría llegar a ser el nuevo paradigma productivo, tomando el lugar que habían ocupado los “textiles, ropa y estambres”, pero aun cuando este tipo de producto destaca entre los otros dos grandes, lo más importante es la categoría en su conjunto y la manera en que ha ido ganando importancia frente a las manufacturas tradicionales que a principios del periodo dominaban el escenario. El resto de los productos que componen esta categoría también son diferentes tipos de maquinaria y equipo —de generación de energía, maquinaria especializada, para trabajar metal, general para la industria, vehículos y otro equipo de transporte—.

Por todo ello, se puede concluir que los bienes de consumo tradicionales representan un primer estadio en la industrialización del país, que pierde importancia frente a una nueva especialización manifiesta en bienes de capital y bienes de consumo duraderos, cuyas exportaciones en 2011 llegaron casi a los 54 000 000 000 de dólares (exactamente 53 763 200 000). En el futuro inmediato promete continuar este escalamiento industrial hacia maquinaria de punta, como ya sucedió en el caso de la de procesamiento automatizado de datos.

Este hallazgo sobre el importante escalamiento industrial que se ha dado durante el periodo es una demostración significativa del éxito de la República Popular China en su proceso de industrialización; sin embargo, su interpretación merece cautela. No significa que sean las exportaciones de bienes de capital de alta tecnología las que producen los mayores superávit comerciales; bien podrían ser las exportaciones de los bienes de consumo de baja tecnología, por la mayor facilidad de incorporar insumos locales en ellas. Tampoco se sabe si los responsables de este escalamiento industrial son las empresas privadas chinas o aquéllas con capital extranjero ni si estas exportaciones se realizan a través de regímenes aduanales relacionados con la subcontratación internacional o del comercio ordinario. La base de datos no permite hacer el cruce de variables que podría sostener este tipo de afirmaciones y no se pueden simplemente inferir estas relaciones.

El último objetivo de este apartado es medir, grosso modo, el impacto que el modelo de desarrollo industrial basado en la subcontratación internacional está teniendo en el desarrollo social del país, considerando el salario y sus aumentos a lo largo del tiempo como indicador. Nuestra base de datos reporta un aumento acumulado del 984 por ciento en el salario promedio nacional entre 1993 y 2010, lo que representa, desde cualquier punto de vista, una aportación al desarrollo social del país, pero también es relevante analizar la manera en que este aumento se ha distribuido entre las diferentes entidades administrativas en el país.

Por ello, la gráfica 7 se enfoca no sólo en los aumentos que se han registrado, sino también en estas diferencias salariales regionales que terminaron con la estructura homogénea de salarios que había caracterizado el país anteriormente. La región de Shanghai, Pekín y Tianjin tiene los salarios más altos, con un promedio anual de 8 998 dólares en 2010; esto se compara favorablemente con la región de Guangdong y Fujian donde fue de 5 374.4 dólares, el 40 por ciento menos, y también con el resto del país que tuvo un salario promedio anual de 4 906.5 dólares, el 9 por ciento más abajo que el salario de las provincias de Guangdong y Fujian.

Gráfica 7

Salario promedio corriente anual, selección de entidades administrativas de la República Popular China, 1993 a 2010 (dólares corrientes)

Fuente: Elaborada por la autora con base en el cuadro 11, anexo capítulo 1.

Llama la atención que sea tan grande la diferencia de los salarios entre los tres municipios de la costa centro-norte, por un lado, y entre las dos provincias de la costa sur, por el otro; también, que sea tan poca la diferencia entre estas dos provincias del sur y el resto del país. Uno de los elementos que se debería explorar para empezar a explicar estas diferencias tiene que ver con el nivel de la educación superior en estas regiones y con su reorientación hacia las necesidades de las empresas manufactureras, y otro, con la prevalencia de la subcontratación internacional en relación con las otras actividades económicas que se realizan en dichas regiones.

Sin pretender constituir un estudio exhaustivo, a continuación se apuntan algunos elementos que haría falta explorar sobre este tema en una siguiente investigación.

Los tres municipios gobernados directamente por el gobierno nacional —Shanghái, Pekín y Tianjin— comparten la característica de tener un sistema de educación superior muy por encima del resto del país que, si bien data de mucho antes del periodo estudiado, recientemente se ha puesto al servicio de las empresas manufactureras, sin distingo entre las de capital nacional o extranjero.

Las universidades e institutos de investigación tecnológica promueven el desarrollo de las áreas de ciencia básica relacionadas con los productos de alta tecnología, buscando que las tecnologías tengan aplicaciones prácticas en conjunción con las mismas empresas. Según información proporcionada por estos tres gobiernos municipales, son sede de unos 429 institutos de educación superior e investigación aplicada sobre este tema, dedicados a formar mano de obra especializada, crear nuevas tecnologías y aportar servicios avanzados para las empresas que ahí se localizan, incluso apoyando a las empresas a perfeccionar sus procesos manufactureros. En contraste, la región de Guangdong y Fujian tiene una menor concentración de institutos de educación superior. En conjunto, poseen apenas unos sesenta, pero permanecieron sin espacios de investigación aplicada de excelencia hasta muy recientemente. En las veinte provincias y las cinco regiones autónomas del resto del país, se cuenta en total con unos 424 institutos de educación superior (Right Site, s.f.).

Gráfica 8

Salario promedio corriente anual, por sectores de la actividad económica de la República Popular China, 1993 a 2011 (dólares corrientes)

Fuente: Elaborada por la autora con base en el cuadro 12, anexo capítulo 1.

La gráfica 8 permite conocer los salarios por actividad económica, otro elemento explicativo de lo que sucede en las diferentes regiones. Como se puede ver, en 2010, el nivel de los salarios, en orden descendiente eran banca y seguros, transmisión de información y servicios de cómputo, investigación científica y servicios técnicos, minería, educación, manufactura, construcción y, hasta el final, agricultura y silvicultura. La actividad manufacturera tiene un salario relativamente bajo y ocupa el sexto sitio en esta lista de ocho actividades, mientras que las relacionadas con la informática y la investigación científico-tecnológica están mejor remuneradas.

Los tres municipios autónomos, si bien concentran el mayor número de zonas especiales manufactureras, también presenta una alta concentración de otras actividades que remuneran mejor que la manufactura; por ejemplo, son sede de las principales instituciones financieras del país, de actividades de cómputo e informática avanzadas, además de la mayor cantidad de labores científicas, tecnológicas y educativas, lo que eleva el salario promedio.

La ausencia de agricultura, silvicultura o minería en estos municipios predominantemente urbanos produce el mismo efecto, pero no hay que subestimar la posibilidad de que la manufactura sea mejor pagada allí que en las demás regiones porque muchas de sus zonas especiales se enfocan en manufactura de alta tecnología. Las empresas de alta tecnología escogen esta ubicación porque los institutos y las universidades pueden proveerlas de mano de obra especializada y servir como base para los grandes proyectos de desarrollo tecnológico promovidos por el gobierno nacional.

En contraste, los salarios menores de Guangdong y Fujian se deben a una alta concentración tanto de zonas industriales generales, dedicadas a la subcontratación internacional, como de industrias pesadas que explotan recursos locales, además de importantes actividades de agricultura, silvicultura y minería en el interior de estas provincias. El menor énfasis en investigación y desarrollo tecnológico, determinado por la inexistencia de institutos de investigaciones aplicadas, significaría que aún no se ha creado la misma sinergia entre ciencia, tecnología y manufactura que caracteriza a los tres municipios centralizados. Y en el resto del país, se empieza a extender el modelo de desarrollo industrial investigación tecnológica con la creación de sesenta y nueve zonas tecnológicas y ciento treinta y dos zonas manufactureras desde principios del siglo XXI (Right Site, s.f.), lo que puede explicar en parte la poca diferencia salarial que reporta en comparación con Guangdong y Fujian.

Entonces, que el salario siga siendo significativamente más bajo en la región donde empezó la subcontratación internacional de tipo laboral que en la primera región subraya las limitaciones de esta forma de producción cuando no se apoye con actividades científico-tecnológicas; sin embargo, Guangdong y Fujian empiezan a corregir este problema con proyectos de alta tecnología promovidos desde gobiernos locales, con el apoyo del gobierno nacional, y esta fórmula puede ser la que se aplique en el resto del país, aunque se requiere de mucha investigación sobre las particularidades de las demás provincias y regiones autónomas antes de hacer afirmaciones precisas. Los datos sobre aumentos salariales durante el periodo son sumamente positivos, pero la diferencia entre entidades administrativas todavía está por resolverse, por lo que el desarrollo social que acompaña este modelo de industrialización enfrenta aún grandes retos.

Conclusiones

Se ha demostrado que la subcontratación internacional ha contribuido al desarrollo económico y social de la República Popular China, superando las limitaciones que ha tenido en los países subdesarrollados donde los regímenes aduanales de importación temporal sólo garantizan pequeños superávits comerciales producidos por la exportación del valor agregado derivado del empleo de mano de obra no calificada. El objetivo de la República Popular China nunca fue obtener divisas de esta manera, sino que se arriesgó a acumular déficits durante los primeros años de operación de sus zee, debido a la utilización preponderante de regímenes aduanales de importación permanente en vez de temporal, a fin de dejar sentadas las bases que permitirían exportar mucho más que valor agregado por la mano de obra barata; no obstante, esto no es lo único que un país en desarrollo puede esperar de la subcontratación internacional.

El propósito tras la decisión de la República Popular China de fomentar la subcontratación internacional era utilizarla para cambiar al país, prepararse para la apertura económica generalizada, abastecerse de maquinaria y equipo extranjeros, aprender cómo insertar la producción local en los encadenamientos productivos globales, escalar del procesamiento de bienes tradicionales al de bienes de capital de alta tecnología y de la subcontratación laboral a la técnica, coadyuvar en la formación de un empresariado autóctono exportador, incrementar la proveeduría local de insumos a las empresas exportadoras y, en el proceso, mejorar los niveles de vida de la población trabajadora. En este sentido, la subcontratación internacional fue parte de la estrategia de desarrollo industrial del país y no una política orientada hacia la promoción de exportaciones como normalmente se había hecho en otros países subdesarollados.

La política comercial consistió en la creación, por parte del gobierno, de diferentes regímenes aduanales con reglas e incentivos respectivos, para dirigir la evolución de la subcontratación internacional. Las empresas subcontratadas pasaron de constituir enclaves extranjeros a ser coinversiones y, finalmente, a involucrar empresas privadas chinas. Estos regímenes aduanales no han sido instrumentos neutrales de una política comercial globalizante, sino elementos de una estrategia de desarrollo industrial que crea sinergias con otras políticas, fomenta la ciencia y tecnología puestas al servicio de la manufacturera, reduce el impuesto sobre la renta para la inversión extranjera que invierte en ramas de alta tecnología, etcétera.

El análisis de los datos clasificados por “regímenes aduanales” permitió demostrar que aquellos regímenes asociados a la subcontratación internacional han generado la mitad del comercio exterior de bienes, lo que revela la gran importancia de esta forma de producción y comercio para el país. Las ventajas que ofrecen estos regímenes es que, además de ser los instrumentos de importación y exportación, también contienen incentivos que han permitido guiar la evolución de la subcontratación internacional hacia una creciente integración con la economía nacional y, en conjunción con otras políticas, hacia un creciente escalamiento industrial. Eventualmente, no se requerirán más de estos regímenes especiales y la subcontratación internacional podrá canalizarse a través del comercio ordinario pero, mientras tanto, sirven para orientar su evolución.

La decisión de crear varios regímenes, con conjuntos muy diferentes de reglas, fue estratégica. El gobierno no empezó a fomentar la subcontratación internacional sólo con el régimen de procesamiento y ensamblaje —con sus importaciones temporales a zonas de procesamiento para la exportación de puertos internacionales que sólo admiten empresas cien por ciento extranjeras—, sino que simultáneamente creó el régimen de procesamiento con materiales importados, con sus importaciones definitivas a zonas económicas especiales ubicadas más hacia el interior del país, en convivencia con empresas extranjeras y locales, que desde un inicio fue el vehículo preferido por las empresas en el extranjero por el acceso que les daba al mercado interno.

En la medida en que este régimen de procesamiento con materiales importados siguió expandiéndose, produjo una transformación en las zonas. El requisito de que la importación fuese definitiva en vez de temporal implicó que la propiedad de los bienes de capital y los bienes intermedios importados se transfiriera a las compañías subcontratadas ubicadas en el país, en vez de mantenerse como propiedad de las empresas contratistas en el extranjero. A su vez, el que las empresas subcontratadas tuvieran que ser de capital mixto implicó que la tecnología fuera transferida a los empresarios locales. Ambas cosas en conjunto constituyeron un incentivo para que la maquinaria y equipo importados de manera definitiva se quedaran eventualmente en manos de empresarios locales ya familiarizados con su uso.

Si bien estas reglas de operación del procesamiento con materiales importados promovieron la importación definitiva de mucha maquinaria y equipo, no disuadieron la exportación de los bienes finales porque este régimen y otros afines incentivan la reexportación de los insumos extranjeros incorporados en bienes finales mediante la devolución de los aranceles previamente pagados sobre ellos. De esta manera, este régimen aduanero orientó la subcontratación internacional hacia dentro y hacia fuera al mismo tiempo: esto es, incentivó la importación definitiva de los bienes de capital y la exportación de los bienes de consumo para, así, promover la serie de transformaciones antes descritas.

A partir de 1994, la cuenta corriente empezó a ser superavitaria, pero con los márgenes pequeños característicos de la exportación de poco más que el valor agregado por la mano de obra. En 2005 empezaron los grandes superávit comerciales. Si bien al principio se basaron principalmente en las exportaciones de las empresas con capital extranjero, luego fueron rebasados por los de las empresas privadas de capital chino que importaban cada vez menos para exportar cada vez más. Aun después de la crisis global de 2009, cuando disminuyeron las exportaciones de las empresas con capital extranjero, las de las privadas chinas pudieron seguir aumentándose. Esto es el mayor éxito del modelo, no los superávit que sólo duran algunos años.

Los datos del comercio internacional clasificados por “tipo de empresa” permitieron realizar un análisis más fino de este superávit comercial. El crecimiento exponencial del superávit fue producido por dos tipos de empresas, las alimentadas “con capital extranjero” y las privadas chinas. Estas últimas constituyeron el principal productor de superávit a partir de 2004, a pesar de que las empresas con capital extranjero tenían volúmenes mayores de comercio exterior; esto se debe a que exportan más valor agregado e importan menos. Si bien la crisis financiera impactó a ambas, las privadas chinas se recuperaron en el plazo de un año e incluso incrementaron su superávit, mientras que las financiadas con capital extranjero exportaron cada vez menos e importaron cada vez más.

Lo anterior no significa que todas estas empresas endógenas están subcontratadas, porque la base de datos no permite cruzar la variable “regímenes aduanales” con “tipos de empresas” para averiguar con qué regímenes exportan. Una parte de sus exportaciones pueden ser manufacturas producidas por cuenta propia aunque, incluso en estos casos, pueden haber surgido originalmente de relaciones de subcontratación, pero el que se estén produciendo crecientes volúmenes de valor agregado en un modelo que depende por lo menos cincuenta por ciento de la subcontratación internacional demuestra la utilidad que éste puede tener.

Por otro lado, los datos clasificados por “tipo de producto” permitieron documentar un importante escalamiento industrial. Se partió de una clara especialización en la exportación de bienes manufacturados de baja tecnología, ejemplificado por la categoría de “textiles, ropa y estambres”, y se culminó el periodo con una especialización manifiesta en productos de alta tecnología, ejemplificado por la categoría de “máquinas para oficina y de procesamiento automático”. No es que los primeros se hayan dejado de producir sino que las segundas crecen más aceleradamente, tratándose de maquinaria demandada por muchas ramas industriales. Entonces, la decisión de promover este escalamiento tecnológico también fue estratégica porque posicionó al país en las ramas tecnológicas de más rápido crecimiento.

No fue posible cruzar la variable “tipo de producto” con la de “tipo de empresa” para determinar si son las empresas con capital extranjero las que exportan estos productos de alta tecnología; sin embargo, se documentaron subsidios a la inversión extranjera directa en determinadas ramas de alta tecnología y otras políticas industriales que promovieron la interacción entre empresarios locales y extranjeros a través de las coinversiones. Por ello, se podría suponer que, por lo menos al inicio, la exportación de productos de alta tecnología haya dependido más de las empresas con capital extranjero, aunque luego se haya extendido a las empresas locales. Éste es un tema que merece ser investigado para determinar si el mayor valor agregado de las empresas privadas chinas proviene de la exportación de valor agregado a productos de alta tecnología o tradicionales.

Podría suponerse que sería más fácil para las empresas privadas chinas exportar productos tradicionales debido a la más amplia difusión de estas tecnologías requeridas o debido a la menor resistencia de las cadenas productivas globales dirigidas por compradores a subcontratar la producción de insumos con proveedores en el extranjero, siguiendo la teoría de Gary Gereffi. La hipótesis sería que las ramas controladas por vendedores son más abiertas a la incorporación de insumos locales porque las tecnologías requeridas ya están difundidas internacionalmente, mientras que las controladas por compradores aún funcionan con su propia tecnología restringida. Pero esto no explicaría el impresionante escalamiento industrial registrado durante el periodo que, más bien, apunta hacia la teoría de Dieter Ernst sobre la importancia de la tecnología de punta.

A pesar de estas incógnitas que aún perduran sobre la contribución relativa de las empresas con capital extranjero y las empresas privadas chinas al escalamiento industrial, este estudio de caso ha demostrado que es posible franquear la brecha entre la subcontratación laboral, propia de los países en desarrollo, y la subcontratación técnica que caracteriza más bien a los países desarrollados. Lograrlo permite superar la contradicción entre empresas extranjeras y locales. Si la economía nacional puede ofrecer mano de obra altamente calificada y fomentar la transferencia de tecnología a los empresarios locales, la subcontratación internacional podrá contribuir al desarrollo industrial del país receptor de este tipo de inversión.

Finalmente, los datos sobre salarios demostraron un aumento de cerca del 1000 por ciento en sólo dieciséis años, lo que constituye un indicador del desarrollo social que acompaña el proceso de desarrollo industrial de la República Popular China; sin embargo, el análisis de los desniveles salariales entre regiones revela penurias relativas asociadas con la subcontratación internacional de tipo laboral donde ésta se concentra —en Guangdong y Fujian—, en contraste con los mejores niveles en la región caracterizada por el fomento a la ciencia y la tecnología —Shanghái, Pekín y Tianjin—. Esto constituye otra demostración de la importancia de expandir las políticas de fomento a la investigación y desarrollo. La subcontratación industrial por sí sola es insuficiente para promover el desarrollo.

TIPOS DE ZONAS DE DESARROLLO Y SU CONTRIBUCIÓN AL DESARROLLO EN EL SURESTE

Introducción

En el capítulo anterior se explicó no sólo la importancia del sector externo para el crecimiento de la economía de la República Popular de China, sino sobre todo que fue el comercio exterior de bienes manufactureros lo que condujo al país a un importante desarrollo industrial y social. También, que este comercio se fomentó mediante la creación de una serie de regímenes aduanales especiales para apoyar las actividades de subcontratación internacional. El primero sirvió para favorecer el procesamiento de bienes manufactureros para la exportación a cargo de empresas extranjeras, aunque después se crearon otros regímenes para la producción de bienes manufactureros destinados al consumo interno a través de coinversiones entre empresas extranjeras e industrias locales. El papel del gobierno como promotor y regulador de estos regímenes aduanales quedó claro, pero no así el sitio geográfico en que operan. Para ello, hace falta examinar la interrelación entre los regímenes aduanales especiales y las zonas especiales de desarrollo del país que albergan las actividades de subcontratación internacional.

El propósito de este capítulo es analizar las zonas de desarrollo que el gobierno creó para realizar los primeros experimentos en apertura económica y reconversión industrial que iniciaron en los ochenta. Se explorarán las diferentes modalidades de zonas de desarrollo, la manera en que el gobierno las aprovechó para coordinar el desarrollo hacia fuera y hacia dentro, así como la interrelación entre ellas y los diferentes regímenes aduanales analizados en el capítulo anterior. Para ello, se narra la evolución de las zonas de desarrollo del suroriente del país, alrededor del delta del río Perla, cuya capital es Guangzhou, y que denominaremos “el sureste” (véanse los mapas 1 y 2 del anexo 2).

El sureste comprende tres provincias: Guangdong, justo al centro de la cual desemboca el río Perla, frente a las islas de Hong Kong y Macao; Fujian que, si bien no está en la desembocadura del río, se ubica cerca de la isla de Taiwán, y Hainan, localizada al extremo suroeste de la costa y que se conecta por mar y aire con estas tres islas. La ubicación geográfica de estas tres provincias en relación con Hong Kong, Macao y Taiwán motivó el establecimiento de las primeras zonas económicas especiales (ZEE)[1] en 1980 y justifica su agrupación en una subregión. La estrategia del gobierno fue aprovechar su integración a la economía global y los importantes recursos financieros concentrados en ellas para iniciar la apertura económica de la República Popular China. Las ZEE se establecieron en las ciudades de Shenzhen, Zhuhai y Shantou —en la provincia de Guangdong—, en Xiamen —en Fujian— y por toda Hainan. A su vez, las zonas de desarrollo se establecen dentro de las ZEE o en otras ciudades de esas provincias.

Guangdong cuenta con 112 zonas de desarrollo (véase el cuadro 1 del anexo 2). La ZEE de Shenzhen es donde estas zonas tienen más tiempo de operación y donde se concentra la mayoría debido a su ubicación privilegiada al lado de Hong Kong, por ello su análisis es especialmente importante.

Las otras dos ZEE han tenido menos éxito que la primera: Zhuhai porque, si bien se encuentra justo al otro lado de la desembocadura del río Perla frente a Macao, esta excolonia portuguesa no presenta el mismo dinamismo comercial e industrial que Hong Kong, y Shantou porque se encuentra lejos de la desembocadura del río Perla, en el extremo noreste de la provincia. Entonces, a partir de la preponderancia de la primera ZEE, se reconstruye detalladamente la evolución de todas las zonas en Shenzhen, con el objetivo de llegar a dilucidar los diferentes tipos de zonas allí establecidas y, sobre todo, las funciones que desempeñan.

De hecho, al estudiar la zee de Shenzhen, se han identificado seis tipos de zonas de desarrollo: zonas de libre comercio (ZLC), zonas de procesamiento para la exportación (ZPE), zonas de desarrollo económico y tecnológico (ZET), zonas de desarrollo industrial de alta y nueva tecnología (ZAT), parques logísticos (PL) y parques de negocios (PN) y, a partir del estudio de Guangzhou, se identifica un séptimo tipo, las zonas industriales privadas (ZIP). Teniendo como común denominador las características de las zonas de un mismo tipo, se definen estos siete tipos de zonas en el segundo apartado del capítulo. El análisis se centrará en esta tipología de zonas, verificando constantemente que las definiciones propuestas coincidan con las características de cada nueva agrupación de zonas: en la ciudad capital de Guangzhou, en las ciudades a su alrededor, en el resto de esta provincia, así como en Fujian y Hainan.[2]

Después, se aborda el estudio de Fujian ubicada al norte de Guangdong que también conforma parte de la subregión sureste, aunque geográficamente está fuera del área de desembocadura del río Perla, y cuenta con 81 zonas de desarrollo (véase el cuadro 1 del anexo 2). La ZEE de esta provincia se llama Xiamen, por el nombre de la subprefectura que ocupa y comprende dos islas situadas a menos de 10 km de otra administrada por Taiwán. Por su ubicación resulta idónea para atraer la inversión extranjera directa (IED) y la migración de retorno de Taiwán, pero no sólo Xiamen goza de esta ubicación estratégica sino también, en mayor o menor grado, el resto de los puertos marítimos y ciudades interiores conectados con estos puertos, como por ejemplo la ciudad capital de Fuzhou que tiene un número mayor de zonas de desarrollo que Xiamen (véase el cuadro 2 del anexo 2). El análisis se centrará sobre todo en estas dos ciudades.

En contraste con Fujian, Hainan sólo tiene ocho zonas de desarrollo debido a una serie de factores (véase el cuadro 1 del anexo 2): para empezar, se trata de una isla pequeña localizada frente al punto más austral de la costa de Guangdong. Su actividad principal es el turismo y el juego, por su ubicación y por ser el único lugar del país donde se permiten las apuestas. La ZEE de Hainan fue creada por el gobierno central en 1980 cuando la isla aún formaba parte de la provincia de Guandgong, pero en 1988 se convirtió en provincia independiente, y por eso la ZEE y la provincia tienen el mismo nombre y la misma extensión. Como se percibe por el bajo número de zonas de desarrollo, Hainan no ha tenido tanto éxito como las otras provincias de la subregión, debido a que no tenía una base industrial y la distancia respecto de Hong Kong y Taiwán es mayor.

Cabe señalar que la conclusión a la que se llega al estudiar la subregión sureste constituirá la hipótesis de trabajo con la cual se abordarán las demás subregiones y regiones en el siguiente capítulo, con el objetivo de detectar cualquier semejanza o diferencia que pudiera haber en la estrategia de desarrollo basada en las zonas.

Estudio de caso de las zonas de desarrollo en la zee de Shenzhen

Shenzhen es una de las cinco ciudades que,[3] a partir de 1980, cuentan con un estatus de zee que la coloca casi al nivel de la provincia en los planes quinquenales y anuales del gobierno nacional, por lo que esta ciudad es independiente económica y políticamente de su gobierno provincial. El único antecedente previo a su apertura fue el establecimiento por parte del gobierno central de la primera ZET el 31 de enero de 1979 en el área de Shekou, en el condado de Bao’an, que a su vez forma parte de la ciudad de Shenzhen (véase el cuadro 3 del anexo 2). Esta primera zona de desarrollo se llama China Merchants, Shekou Industrial Zone y no es casualidad que se haya ubicado justo en frente de Hong Kong, colonia británica que se devolvería a la República Popular China en 1997. El objetivo de la ZET fue abrirse a la inversión extranjera directa y, de esta manera, integrarse con la economía abierta de la excolonia.

Si bien al principio los esfuerzos de los comerciantes de la ZET se habían concentrado originalmente en la distribución de petróleo, poco después de la apertura comenzaron las actividades manufactureras de subcontratación internacional en que Hong Kong ya se había especializado desde décadas anteriores, consistentes en el procesamiento de insumos industriales importados para la producción y reexportación de los bienes de consumo finales. Este tipo de procesamiento industrial caracteriza la economía de la globalización, sobre todo a ramas industriales como el ensamblaje de ropa y, posteriormente, la electrónica, la biotecnología, la telecomunicación, etcétera. Para abastecer este modelo con insumos importados libres de aranceles, el gobierno nacional estableció posteriormente una serie de zona de libre comercio (ZLC).

Las zlc establecidas en esta ciudad son la Shenzhen Shatoujiao Free Trade Zone en 1987, a sólo un kilómetro del puerto de Yantian, fuera del área urbana de Shenzhen; la Shenzhen Futian Free Trade Zone en 1991, ubicada en la Shenzhen Special Economic Zone, que se conecta directamente con Hong Kong vía el puente Lok Ma Chau; la Shenzhen Yantiangang Free Trade Zone en 1996, también para trabajar conjuntamente con el puerto de Yantian y, en ese mismo año, la Shenzhen Yantian Free Trade Logistics Zone muy cerca al aeropuerto internacional de Shenzhen Bao’an y del puerto de Shenzhen (véase el cuadro 3 del anexo 2). Entonces, las zlc se ubican en las proximidades de los principales nodos de infraestructura de transporte —portuario, aéreo y terrestre— alrededor de Hong Kong.

Estas zlc son pequeñas, ocupan un área de menos de un kilómetro cuadrado, pero no necesitan más porque las tareas que se realizan en ellas tienden a limitarse a procesos industriales ligeros, desde el ensamblaje más elemental de los insumos importados hasta actividades de reempaquetado de estos productos, necesario para la logística de su distribución, como por ejemplo, impresión y colocación de etiquetas tanto en los insumos importados y otros materiales que van en camino hacia zonas de desarrollo del país como en los productos finales reexportados. Finalmente, es importante señalar que fue el gobierno nacional el que creó empresas estatales para cada zona, responsabilizándolas tanto de la inversión inicial como de la administración de estas zonas de libre comercio.

En 1996, el gobierno nacional fundó otro tipo de zona de desarrollo en Shenzhen, una zat: la Shenzhen Hi-Tech Industrial Development Zone, de 11.5 km2 de extensión en Luohu, a un extremo del área urbana de Shenzhen (véase el cuadro 3 del anexo 2). Según los administradores de la zona, a seis años de su fundación casi toda la producción correspondía ya a procesos que ellos calificaban como de alta tecnología, con énfasis en la investigación, además de algunos trabajos de producción manufacturera y tareas de procesamiento industrial. Esto, en ramas industriales como biotecnología y farmacéutica, materiales para la construcción, producción y procesamiento de químicos, software para computadoras, ensamblaje y manufactura electrónica, producción de instrumentos y equipo industrial, equipo y material médico, investigación y desarrollo, equipo de telecomunicaciones. Es decir, se dedicaba tanto a la manufactura como al ensamblaje de productos de alta tecnología.

También, en 2000 el gobierno nacional creó una ZPE, la Shenzhen Export Processing Zone, de tres kilómetros de extensión en medio del área urbana de Bao’an donde, además de las antes mencionadas ramas, se buscaba atraer actividades de producción y ensamblaje de automóviles (véase el cuadro 3 del anexo 2). Lo que diferencia a las ZPE de las demás zonas es que las empresas allí ubicadas importan sus bienes intermedios y de capital temporalmente, sin permiso para transferirlos a empresas localizadas fuera de la zona, por lo que tienden no sólo a ser cien por ciento extranjeras sino también a orientar su producción hacia la exportación.

Se ha visto, entonces, que mientras las ZLC se dedican a cuestiones de logística hacia dentro y hacia fuera, las ZAT fomentan el escalamiento industrial integral a largo plazo y las zpe son un punto intermedio entre las dos: más pequeño que las ZAT porque se trata de un área confinada muy cercana a la infraestructura de importación y exportación, al igual que las zlc, pero donde se realizan procesos industriales de mayor envergadura, aunque sean exclusivamente orientadas a la exportación. Resulta muy interesante advertir que hasta el nuevo milenio todas esas zonas de desarrollo en el área urbana de Shenzhen habían sido fundadas exclusivamente por empresas estatales y a instancias del gobierno nacional, pero, como se verá a continuación, la iniciativa privada pronto desempeñaría un papel fundamental en la creación de los parques logísticos PL.

El primer pl fue creado por la empresa privada Shenzhen Chiwan Petroleum Supply Base Co. Ltd., de capital chino, que originalmente se había encargado de la distribución de petróleo en el área. Formó la compañía de servicios logísticos Blogis, que, a partir de 2003, invierte en y administra los PL en todas las regiones de más rápido crecimiento de la República Popular China. En Shenzhen, creó los PL no sólo en el área urbana sino también en las “ciudades” de Guangzhou, Zhuhai, Bongguan, Foshan, Zhongshan y Huizhou (véase el cuadro 3 del anexo). El Blogis Park (Shenzhen), de un millón de metros cuadrados, se ubica en un punto privilegiado del corazón del área urbana, al lado de las terminales de contenedores de Chiwan y Shekou, y muy cerca tanto del aeropuerto internacional de Bao’an como del puerto de Shenzhen, a sólo 20 millas náuticas de Hong Kong.

Otra empresa privada de capital chino que se especializó en los pl es Global Logistic Properties (GLP), con sede en Shanghái, que controla unos 60 PL en 18 ciudades chinas. Dentro de la “ciudad” de Shenzhen, tiene tres PL: GLP Park Yantian que es una coinversión con el Shenzhen Yantian Port Group Co., Ltd., a unos 15 kilómetros del área urbana de Shenzhen; GLP Park Longgang, localizado en una ZET del gobierno municipal, en Longgang, al noreste del área urbana de Shenzhen, como base logística para la manufacturera y centro de distribución para empresas como Walmart, y, por último, GLP Park Futian, en la zona bajo fianza del Futian Free Trade Zone en la frontera con Hong Kong (véase el cuadro 3 del anexo 2).[4]

Cabe notar que estos PL son esencialmente bodegas, si bien también pueden tener espacios para oficinas y algunos procesos manufactureros ligeros necesarios para cumplir con su función básica de distribuidor de mercancía dentro y hacia fuera del país. Pueden medirse en metros cuadrados o kilómetros, construirse verticalmente, como en el caso del parque en Futian, donde la bodega-oficina tiene siete niveles debido al alto costo del bien raíz, u horizontalmente, si se ubican fuera del área urbana. Por lo visto, estos PL privados se parecen más a las ZLC que a las ZAT y las ZET. Seguramente las empresas privadas prefieren el negocio de la logística, en vez de los parques industriales, porque requiere de una menor escala de inversión en los bienes raíces e infraestructura básica, así como también por la inmediatez de los rendimientos que generan estos servicios. También podría pensarse que la iniciativa privada está intrínsecamente mejor capacitada para este tipo de servicio brindado a productores internacionales, aunque el gobierno es el único que puede ocuparse del desarrollo industrial a largo plazo.

Bajo esta misma lupa, se analizará otro tipo de zona, los PN, en los que la participación de la iniciativa privada es posterior y complementaria a la de los gobiernos. Por ejemplo, el gobierno nacional creó el Shenzhen Software Park en 2001, dentro del Shenzhen Hi-tech Industry Park, fundado por el gobierno municipal (véase el cuadro 3 del anexo 2). Se trata de un proyecto muy ambicioso, auspiciado por el Torch Program, en que el Ministerio de Ciencia y Tecnología del gobierno nacional guía el desarrollo de industrias nuevas de alta tecnología, coadministra, con autoridades locales, centros de servicios para negocios incipientes donde éstos pueden desarrollarse con muchas facilidades. Es decir, este PN opera como una incubadora de empresas que ayuda a empresarios a aplicar sus ideas, aún en fase de investigación, de manera productiva y a comercializar sus productos finales. El objetivo del gobierno es asegurar que lo invertido en la investigación pública rinda frutos en la economía privada.

Para atraer investigadores, empresarios y empleados nacionales e internacionales a estos parques, el gobierno cuida de manera especial los aspectos estéticos y medioambientales de sus instalaciones, como no lo hace en el resto de las zonas. En este aspecto la iniciativa privada encontró un nicho especial, desarrollando una oferta de bienes raíces residenciales, de lugares de esparcimiento y otros servicios requeridos por quienes allí trabajan. Por ejemplo, en 2003, en Vision (Shenzhen) Business Park, que abarca 33.8 hectáreas del Shenzhen Hi-tech Industrial Park, la empresa privada Frasers Property (China) Ltd. creó un ambiente lujoso y funcional para empresas transnacionales y locales de alta tecnología, integrando en un solo conjunto el área de oficinas y los servicios requeridos por las empresas y sus empleados, incluyendo áreas para viviendas y lugares de esparcimiento familiar, un concepto que Frasers llama “Work-Live-Play”.

Otro pn, creado por la iniciativa privada en 2009, es el Shenzhen Kingdee Software Park, también ubicado en el Shenzhen High-tech Industrial Park (véase el cuadro 3 del anexo 2). La empresa instaló allí las oficinas de su casa matriz, el Kingdee International Software Group Co. Ltd., líder en la región de Asia-Pacífico en software para la administración de negocios y la producción de middleware. Tiene unos 60 000 m2 de terreno donde no sólo ubican sus instalaciones, sino que también proporcionan servicios como guarderías, gimnasios y restaurantes bar para sus tres mil empleados. Estas instalaciones son muy modernas y diseñadas, cuidando el aspecto estético y el respeto por el medioambiente. Entonces, tanto esta como la otra empresa privada decidieron ubicar sus pn dentro del Shenzhen High-tech Industrial Park, contiguos a la incubadora industrial.

Ambas empresas privadas trabajan en conjunción con los gobiernos de una manera semejante: la parte de los pn que cuenta con capital privado se especializa en ofrecer servicios personales de alto nivel; la financiada por el gobierno local desarrolla los servicios básicos dentro de una gran extensión de terreno y la parte del gobierno nacional se encarga de la promoción tecnológica. Así, estos diferentes servicios se complementan para formar un paquete atractivo para un conjunto muy variado de empresas, siendo el propósito explícito del gobierno local replicar algunos aspectos de Silicon Valley, con sinergias producidas por la proximidad entre las transnacionales, las empresas nacientes y las demás empresas de alta tecnología.

Clasificación de las zonas de desarrollo en siete tipos

Con base en lo mencionado sobre las zonas de desarrollo en Shenzhen —una ZET, una ZAT, una ZPE, cuatro ZLC, cuatro PL y tres PN (véase el cuadro 2 del anexo 2)—, se empieza a formular una tipología de zonas. Es importante notar que estas definiciones propuestas a continuación no sólo sintetizan las principales características de estas catorce zonas de Shenzhen sino que la definición preliminar que de allí se deriva se robustece y se completa con el análisis de las demás zonas de desarrollo del sureste que se presentan en los siguientes apartados de este capítulo; es decir, se trata de una tipología que se construye con el conjunto de los casos, para llegar a una serie de tipos que reflejan las experiencia de esta subregión. Los siete tipos de zonas de desarrollo son los siguientes.

LAS ZONAS DE LIBRE COMERCIO

Las ZLC se dedican a la logística relativa a la importación y reexportación que empresas de comercio exterior realizan de acuerdo con diferentes tipos de regímenes aduanales especiales. Además de la exención, diferimiento y devolución de aranceles, ofrecen trámites de entrada y salida de mercancías con un mínimo de documentación, sin controles de comercio y de divisas, así como otros incentivos para el comercio internacional. Como función secundaria, pueden ofrecer áreas para el “procesamiento y ensamblaje” de los bienes que las empresas dedicadas a la subcontratación internacional importan para su reexportación; es decir, pueden realizarse allí actividades de procesamiento ligero, ensamblaje simple, reempaquetado, reetiquetado u otras actividades que no lleguen a transformar los bienes importados temporalmente. Tales actividades ocupan poco espacio, por lo que estas zonas son pequeñas, de menos de uno hasta cinco km2 de extensión cuando mucho. Lo importante es su ubicación. Tienen que estar en un área contigua a uno de los principales puertos internacionales donde entran y salen las mercancías del país, a pesar del alto costo del terreno allí. La responsabilidad de establecer y operarlas siempre es del gobierno central porque es ésta la única instancia que puede autorizar y fiscalizar las múltiples políticas preferenciales que en ese sitio se otorgan.

LAS ZONAS DE PROCESAMIENTO PARA LA EXPORTACIÓN

Las zpe administran espacios industriales donde empresas de subcontratación internacional almacenan los bienes intermedios y de capital que importan para su procesamiento. Si estos bienes intermedios se importan temporalmente según el régimen aduanal de “procesamiento y ensamblaje”, sólo pueden someterse a un procesamiento ligero como preparación para su reexportación, realizado dentro del área aduanal confinada, como en el caso de las áreas especiales de las ZLC dedicadas al procesamiento con fines logísticos. Empero, si los bienes intermedios se importan definitivamente de conformidad con regímenes aduanales como “procesamiento con materiales importados”, pueden salir del área de confinamiento de la ZPE y someterse a procesamiento industrial en zonas dedicadas al desarrollo económico y tecnológico situadas en la economía local. En este último caso, por los bienes importados y transformados localmente no se pierde el derecho a tramitar la devolución de aranceles pagados sobre el contenido que se reexporta.

Estas áreas suelen ser pequeñas y confinadas, como las ZLC, pero se ubican dentro de otra zona de desarrollo grande adonde se traspasan para realizar los procesamientos industriales pesados, pero, en ocasiones, si no se ubican en otra zona industrial, su extensión puede crecer mucho, variando su área entre cero y cincuenta km2. El gobierno central es quien debe aprobar las preferencias arancelarias otorgadas en este tipo de zonas, pero puede traspasar su operación a gobiernos o empresas locales.

LAS ZONAS DE DESARROLLO ECONÓMICO Y TECNOLÓGICO

Las ZET son áreas extensas en que se ofrecen políticas preferenciales como exenciones de impuestos sobre la renta para atraer inversión extranjera directa en actividades de tecnología avanzada. Su objetivo es mejorar el ambiente de negocios en aquellas áreas que ya cuentan con ventajas relativas en materia de infraestructura básica e industrial, mano de obra calificada, instituciones de educación superior o tecnológica, u otras ventajas de ubicación.

Si tiene éxito en atraer IED a la zona, la expectativa es que ésta debe servir como catalizador de la economía circundante mediante intercambios como la compra de insumos locales o el entrenamiento de la población local en las nuevas tecnologías, o transferencia de conocimientos sobre técnicas modernas de administración de empresas.

Las empresas extranjeras en estas zonas no pueden operar bajo el régimen aduanal de “procesamiento y ensamblaje” sino que deben importar sus bienes intermedios y de capital definitivamente de acuerdo con regímenes aduanales como “procesamiento con materiales importados”. Este régimen aduanal crea incentivos para la transferencia de tecnología, porque suele venderse la maquinaria a los socios locales y para la compra de insumos locales, pues abaratan el costo del producto final.

La extensión de zonas varía dependiendo de si se ubican en áreas urbanas o rurales, de si gozan de buena infraestructura o no, de si se destinan a albergar industrias de alta tecnología o de tecnología media, así como también de la abundancia relativa de mano de obra calificada disponible en el lugar. Mientras más desarrolladas las áreas, más pequeñas son las zonas, y al revés, variando su extensión de cinco hasta cien km2. Pueden ser nacionales, en cuyo caso suelen ubicarse en las principales ciudades-prefectura y orientarse a la promoción de industrias de alta tecnología, pero la enorme mayoría son establecidas por los gobiernos provinciales o de ciudad, en cuyo caso se acostumbra establecerlas en ciudades-condado y orientarlas a la promoción de industrias de tecnología media.

LAS ZONAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL DE ALTA Y NUEVA TECNOLOGÍA

Las ZAT tienen como objetivo promover la transferencia de tecnologías avanzadas de empresas extranjeras a locales que tienen la aptitud para asimilarlas. Para establecerse, estas empresas extranjeras requieren áreas que ya cuentan con una concentración relativamente alta de infraestructura, de recursos científico-tecnológicos, de investigación y desarrollo, de industrias de alta tecnología autóctonas, de mano de obra calificada y de apertura al exterior; asimismo, deben autorizarse en el lugar reformas adicionales a la norma en materia de apertura económica, así como políticas preferenciales más atractivas para incentivar este tipo de IED, políticas diseñadas especialmente para satisfacer las necesidades de aquellos inversionistas que cumplan con el perfil de productores de bienes de alta y nueva tecnología en las ramas industriales buscadas.

Si la formación de clusters de empresas extranjeras y locales resulta exitosa, éstos deben agregar más valor a los productos finales que exportan mediante la sustitución de insumos importados por otros locales, y con mejoras realizadas sobre la base de la tecnología extranjera. Por sus características tan desarrolladas, estas zonas suelen tener una extensión que va de los cinco a los veinticinco km2; aunque, son menores que la mayoría de las ZET.

Siguiendo con esta comparación, por tener metas más ambiciosas en materia tecnológica, las ZAT son más recientes que las ZET; comienzan a aparecer en la década de los noventa, cuando el gobierno central ya estaba dejando las ZET en manos de los gobiernos locales. Es el gobierno central el que puede autorizar los incentivos especiales ofrecidos por las ZAT, por lo que suele encargarse directamente de su administración, pero en casos especiales delega la potestad de promover su creación a algunos gobiernos de provincia.

LOS PARQUES LOGÍSTICOS

Los PL administran la logística de las cadenas productivas de empresas transnacionales; reciben, almacenan y distribuyen mercancía, además de albergar actividades sencillas de procesamiento como etiquetado, empaquetado y ensamblaje de partes importadas, etcétera. En este sentido, se parecen a las zlc, con la diferencia de que son operados por empresas privadas en vez de por el gobierno central.

Este nuevo tipo de zona de desarrollo empieza a aparecer después del año 2000, probablemente debido al mayor grado de apertura comercial en el país a partir de su ingreso a la Organización Mundial de Comercio (OMC), lo que permite que los bienes intermedios y de capital se importen bajo el régimen aduanal de comercio ordinario que no requiere de autorización del gobierno central.

Estos parques suelen ser áreas pequeñas, de menos de uno y hasta cinco km2 de extensión, sobre todo si se ubican dentro de los puertos internacionales, aunque, si forman parte de otras zonas de desarrollo, como las ZET o las ZAT, tenderán a ser más amplios.

LOS PARQUES DE NEGOCIOS

Los pn ofrecen una combinación de servicios públicos y privados con el objetivo de ayudar a empresas locales a llevar sus ideas a la etapa de producción y comercialización. Suelen establecerse dentro de otras zonas como las ZAT, que ya cuentan con una buena infraestructura y políticas de promoción diseñadas para empresas de alta tecnología —como capacitación, asistencia científica y técnica, financiamiento preferencial, vinculación comercial, estructura de oficina, mercadeo, proximidad entre empresas transnacionales, empresas incipientes, parques tecnológicos y universidades—, pero además proveen servicios personales para que sea atractivo vivir dentro de estas zonas de desarrollo.

Dichos servicios para los empleados de las empresas consisten en la construcción de espacios residenciales, guarderías, gimnasios, espacios para deportes, restaurantes, bares, otros lugares de esparcimiento y servicios requeridos por los empleados y sus familias, de acuerdo con el concepto “Work-Live-Play”, que crea un ambiente estético, amigable con el medio ambiente y atractivo para los empleados calificados y sus familias.

La administración de dichos servicios se reparte entre los gobiernos que proveen los básicos y las políticas preferenciales, y las empresas, que se encargan de los servicios personales.

LAS ZONAS INDUSTRIALES PRIVADAS

Las ZIP son áreas donde algunas empresas privadas ofrecen servicios de construcción de bienes raíces industriales, pero también de administración de las actividades empresariales para las compañías extranjeras ubicadas en la zona de desarrollo. También, ofrecen servicios de construcción de espacios residenciales y de administración de los mismos servicios personales que los pn proveen a los empleados de las empresas ubicadas en estas zonas.

Esta tipología basada en las catorce zonas de Shenzhen permitirá acelerar el estudio de las 98 zonas restantes que existen en el resto de la provincia de Guangdong (véase el cuadro 1 del anexo 2), así como distinguir entre las que resultan más interesantes para examinar en detalle y las que conviene analizar estadísticamente.

Todas las zonas fueron importantes en Shenzhen, porque representan la manera en que las relaciones con Hong Kong anteriores a la fecha de la apertura evolucionaron paulatinamente hacia la creación de un nuevo modelo industrial y comercial en el que se diseñaron diferentes tipos de zonas de desarrollo para alcanzar determinadas metas; sin embargo, resultaría no sólo imposible sino innecesario analizar el resto con el mismo detenimiento. La tipología permitirá analizar tendencias en el tipo de zonas establecidas, relacionando cronológicamente estas tendencias con otras variables de las diferentes regiones, seleccionando unos cuantos casos para examinarlos más minuciosamente.

Evolución de las zonas de desarrollo en el resto de la provincia de Guangdong

A continuación de describen las semejanzas y diferencias de las zonas de desarrollo en el resto de Guangdong con respecto a Shenzhen, empezando por el núcleo de ciudades aledañas al río Perla, que incluye a Guangzhou y dos círculos concéntricos de ciudades a su alrededor. Enseguida, el análisis se extiende a las zonas de desarrollo establecidas en la costa al norte y al sur del delta del río.

Guangzhou es la única ciudad en esta subregión que supera a Shenzhen en el número de zonas de desarrollo, pues cuenta con diecinueve (véase el cuadro 2 del anexo 2). Es la capital de la provincia y una importante área urbana. Se ubica río arriba de Shenzhen, de manera que las dos ciudades utilizan el mismo puerto marítimo (en Shenzhen), aunque Guangzhou posee su propio aeropuerto internacional. Guangzhou tiene siete ZET, tres establecidas por el gobierno nacional y cuatro, por gobiernos locales (provinciales y de la ciudad), una ZLC, dos ZPE, siete PL y un PN (véase el cuadro 2 del anexo 2).

El gobierno nacional comenzó el desarrollo de zonas en Guangzhou en 1984, muy poco después que en Shenzhen, con el establecimiento de una zet que ahora cuenta con 30 km2 de terreno y en donde se han afincado innumerables empresas transnacionales (véase el cuadro 4 del anexo 2). Esto replica lo que sucedió en Shenzhen, pero en Guangzhou se siguieron fundando más ZET, todas ellas en operación antes de 1998, ya que no tenía las restricciones de espacio de Shenzhen. Por otro lado, la única zlc de Guangzhou se abrió en 1992, cerca de la primera ZET y al lado del aeropuerto internacional, cuenta con áreas dedicadas al procesamiento de software, además de sus actividades de logística (véase el cuadro 4 del anexo 2). Esto contrasta con el caso de Shenzhen donde, inmediatamente después de abrir la primera zet, se establecieron cuatro ZLC. La diferencia puede deberse a que Guangzhou utilizaba las ZLC de Shenzhen para realizar sus importaciones y exportaciones, ya que compartían el puerto marítimo.

En contraste con la temprana instalación de las ZET, las únicas dos ZPE de Guangzhou se establecieron mucho después, una en 2000 y la otra en 2005 (véase el cuadro 4 del anexo 2). Cabe destacar que ambas ZPE se dedicaron al procesamiento de bienes voluminosos, como el ensamblaje de automóviles para la exportación, mientras que el procesamiento ligero se concentró en la ZLC, en el aeropuerto. Lo que más llama la atención es que las zpe se establecieron de 2000 en adelante en Guangzhou y en Shenzhen, tal vez debido a que la demanda internacional para áreas de procesamiento en la República Popular China aumentó en vísperas de su ingreso a la omc a principios de 2001 (véase el cuadro 4 del anexo 2).

Es probable que el ingreso a la OMC se relacione también con la tendencia hacia la privatización de los servicios de logística en los PL y de los servicios privados ofrecidos en los PN. Los siete PL de Guangzhou empezaron a aparecer a mediados de la década de los 2000, más o menos al mismo tiempo que en Shenzhen; es decir, bastante después del ingreso a la OMC y del movimiento hacia la privatización y la desgravación que esto implicó (véase el cuadro 4 del anexo 2).

El PN de Guangzhou y el de Shenzhen forman parte del prestigioso National Torch Program: Guangzhou Tianhe Software Park, fundado por el gobierno central en 1999 (véase el cuadro 4 del anexo 2). Conforme crecía el pn, empezó a ofrecer servicios particulares para las 1 400 compañías de software que el parque alberga y sus 84 000 empleados. El objetivo del gobierno es promover la innovación tecnológica, no sólo en software sino también en servicios financieros, e-business, juegos en línea y cómics animados; para ello cuenta con un campus de software, bases de las empresas China Telecom y China Mobile, un centro de supercómputo y otro de prueba de paneles planos. Pero además, algunas compañías privadas construyeron hoteles, departamentos, cafeterías y se ofrecen otros servicios infraestructurales avanzados con el objetivo de crear una comunidad amigable para las personas que allí viven y trabajan.

Alrededor de Guangzhou hay un círculo integrado por otras ciudades donde se ubica la mayor concentración de zonas de desarrollo importantes en la provincia, en una especie de segundo tier de ciudades avanzadas.[5] Del mismo lado del delta del río Perla por donde pasan los ferrocarriles que van a Hong Kong, están las ciudades de Huizhou, que alberga un total de siete zonas, y Dongguan, con cuatro. Del otro lado del río Perla están Foshan, con siete zonas, Zhongshan y Jiangmen con tres cada una (véase el cuadro 2 del anexo 2). El gobierno central inició la apertura de estas cinco ciudades a principios de los noventa con la fundación de una ZAT nacional, que se creó después, en cada una de ellas. Si bien es cierto que también hay trece ZET, doce de ellas fueron fundados por gobiernos provinciales. Este énfasis en las zat se debe a que la estrategia seguida es diferente que en Guangzhou, donde hay cuatro ZET nacionales y ninguna ZAT, y también en Shenzhen, que creó su primera y única ZAT en 1996 (véase el cuadro 4 del anexo 2).

La concentración de ZAT en los noventa, en vez de ZET nacionales, puede deberse a que en ese entonces el gobierno central empezó a exigir que, a diferencia de lo que antes se hacía, la IED se enfocara en alta tecnología y en ramas manufactureras más complejas. Se trata de un cambio con grandes implicaciones para el desarrollo industrial del país y que establece las bases materiales para un escalamiento industrial con miras a la producción y exportación de manufacturas avanzadas. Otra característica de este segundo tier de ciudades es su total carencia de ZLC. Utilizan las ZLC de Shenzhen y Guangzhou, combinadas con dos PL privados del grupo GLP para realizar sus importaciones y tramitar sus reexportaciones, privatizando así gran parte del trabajo logístico. Finalmente, es importante señalar que la única ZIP en toda la provincia la estableció Plainvim International Ltd. en la ciudad de Dongguan, en 2003 (véase el cuadro 4 del anexo 2). Esta empresa privada se dedica a la construcción de instalaciones industriales para empresas y a la administración de sus actividades; de estas manera este nuevo tipo de zona lleva la privatización iniciada por los PL a un nuevo nivel.

Después de este círculo de ciudades alrededor de Guangzhou, proliferaron las zonas: cuatro a lo largo de la costa hacia el noreste de ciudades como Shanwei, otras cuatro en Shantou, tres en Jieyang, tres en Chaozhou, nueve a lo largo de la costa hacia el suroeste de ciudades como Zhuhai, siete en Zhanjiang, cinco en Maoming y tres en Yangjiang. Hacia el interior de la provincia en conexión con los principales puertos marítimos a ciudades como Shaoguan, se fundaron seis, cuatro en Meizhou, tres en Heyuan, dos en Zhaoqing, una en Yunfú y otra más en Qinayuan (véase el cuadro 2 del anexo 2).

Habría que considerar aparte los casos de los puertos de Zhuhai y Shantou porque son las ciudades en la cuales el gobierno central estableció ZEE, al mismo tiempo que en Shenzhen, y esto influye en el tipo de zonas allí establecidas: Zhuhai tiene dos ZLC, dos PL, una ZAT y cuatro ZET locales, y la ZEE de Shantou, apenas una ZLC, una ZAT y dos ZET provinciales, pero en las doce ciudades restantes, poseedoras de un total de 42 zonas, sólo cinco no son ZET locales. Está claro, entonces, que el patrón de creación de zonas en este tercer tier de ciudades es totalmente diferente de en Shenzhen, Guangzhou y las ciudades del primer tier, ya que son casi enteramente ZET locales (véase el cuadro 4 del anexo 2).

Entonces, antes de pasar a las otras dos provincias del sureste, habría que resumir lo que ya se ha examinado cualitativamente en la provincia de Guangdong. El 58 por ciento de las ciento doce zonas de desarrollo que alberga son zet, pero sólo seis de ellas (el 4 por ciento) son nacionales (véase el cuadro 1 del anexo 2). Estas pocas ZET nacionales constituyeron la base de la estrategia del gobierno central para abrir y modernizar la economía en la década de los ochenta, sobre todo en Shenzhen y Guangzhou. En cambio, el 11.6 por ciento de todas las zonas en la provincia son ZAT, es decir, el doble de las ZET nacionales y, si bien cinco de las trece ZAT son provinciales, esto no hace que disminuyan el apoyo tecnológico fiscal, así como el visto bueno para nuevas reformas que las ZAT locales requieren de parte del gobierno central. De hecho, estas ZAT constituyen las bases de la estrategia del gobierno central durante los noventa.

Asimismo, hay apenas cuatro ZPE (el 3.6 por ciento del total de zonas), todas ellas fundadas en el primer lustro del nuevo milenio, lo que resulta muy sorprendente, pues significa que el procesamiento para las exportaciones es la excepción a la regla, o más bien, una respuesta a la demanda exterior coyuntural tras el ingreso a la OMC. Con los PN vuelve la tendencia a utilizar las zonas para el escalamiento tecnológico y esto indica la manera que encontró el gobierno de incorporar la iniciativa privada en sus planes de desarrollo a partir del nuevo milenio. Hay ocho ZLC en toda la provincia (el 7.1 por ciento), todas establecidas antes de 1996, en cambio se establecieron diecisiete PL (el 15.2 por ciento del total), que empiezan a subsumir y privatizar algunas de sus funciones logísticas relacionadas con el trabajo de las zlc en el nuevo milenio. Finalmente, hay una sola ZIP establecida en 2003, que representa el 0.9 por ciento del total, pero, al igual que los PL y los PN, subrayan una nueva tendencia hacia la privatización de las zonas (véase el cuadro 4 del anexo 2).

Evolución de las zonas de desarrollo en las provincias de Fujian y Hainan

Dentro de la provincia de Fujian, las zonas de desarrollo no se limitan a la ZEE de Xiamen sino que se distribuyen en nueve ciudades, sobre todo en aquellas seis situadas en la costa frente a Taiwán. Las ciudades con puertos marítimos orientados al comercio con Taiwán son la ciudad capital de Fuzhou, que cuenta con diecinueve zonas, la ZEE de Xiamen, que cuenta con once, Quanzhou con nueve, Zhangzhou con nueve, Ningde con ocho, y Putian con cinco. Las ciudades del interior con buenas redes de comunicación con los puertos son Sanming con siete, Longyan también con siete y Nanping, con seis. El total de zonas de desarrollo en esta provincia es 81 (véase el cuadro 1 del anexo 2).

Entre estas 81 zonas, hay 64 ZET (que constituyen el 79 por ciento); diez son nacionales (el 16 por ciento), versus 54 provinciales. Hay cinco ZAT (el 6.2 por ciento del total de la provincia), tres nacionales y dos provinciales; cinco ZPE (el 6.2 por ciento), tres ZLC (el 3.7 por ciento), dos pl (el 2.5 por ciento), dos PN (el 2.5 por ciento), pero ninguna ZIP (véase el cuadro 2 del anexo 2).

Lo primero que salta a la vista de estas estadísticas es que un porcentaje significativamente mayor de las zonas son ZET: el 79 por ciento versus el 58 por ciento en Guangdong, y diez de estas zet son nacionales versus sólo seis en Guangdong. De hecho en los ochenta, cuando empieza la fundación de zonas en Fujian, todas las zet eran nacionales, mientras que a partir de 1991 casi todas las nuevas ZET son provinciales (salvo cuatro) (véase el cuadro 4 del anexo 2). En este sentido, lo sucedido en Fujian es aún más marcado que en Guangdong. El gobierno nacional toma la iniciativa en los ochenta basando su estrategia de desarrollo en la fundación de ZET. Después, los gobiernos provinciales se encargan de replicar esta estrategia en los noventa, ubicando las zonas en ciudades al interior donde existen industrias básicas y de tecnología media como, por ejemplo, materiales para la construcción e industrias bioquímicas.

No sucede lo mismo con las ZAT. En Fujian, sólo hay cinco (el 6.2 por ciento del total), mientras que en Guangdong hay trece (el 11.6 por ciento). Lo que muestra menos énfasis en promover la alta tecnología. También hay una pequeña diferencia entre las dos provincias en lo que se refiere a las ZPE que, proporcionalmente al total de zonas, tienen una mayor presencia en Fujian. En Fujian constituyen el 6.2 por ciento del total, mientras que las cuatro de Guangdong sólo el 3.6 por ciento (véase el cuadro 2 del anexo). Este mayor acento en el procesamiento para la exportación en Fujian se explica por el incremento de ciudades costeras con puertos orientados a Taiwán.

Las ZLC, PL y PN de esta provincia son muy pocas y además están concentradas en los puertos de Fuzhou y Xiamen (véase el cuadro 4 del anexo). Estas dos ciudades son las que tienen el mayor número y variedad de zonas, las más antiguas e importantes. Se basa esta última afirmación en que Fuzhou y Xiamen concentran siete de las diez ZET nacionales, dos de las cinco ZAT y tres de las cinco ZPE. Entonces, por ser las primeras, las más variadas e importantes, el análisis de la evolución de las ZLC, PL y PN y su interrelación con los demás tipos de zonas tendrá que centrarse en las ciudades de Fuzhou y Xiamen.

Desde 1985 se estableció la primera ZET en Fuzhou, la cual constituye un ejemplo de cómo se multiplican zonas de diferentes tipos dentro de las grandes ZET (véase el cuadro 4 del anexo). Se trata de una ZET nacional que comprende un área de 23 km2 ubicada en el puerto de Mawei, uno de los más importantes de Fuzhou, a unos 15 km al sureste del centro de la capital. En el área original se establecieron distintas industrias, desde metalúrgicas y de materiales para la construcción, hasta de maquinaria y automóviles. Luego, en 1988, se fundó una ZATdentro de la ZET donde se concentraron las industrias de más alta tecnología, involucradas en el desarrollo de software y tecnologías de la información.

Asimismo, en 1989 se estableció otra zet de unos 6 km2 dedicada exclusivamente a inversiones de empresas taiwanesas en varias ramas industriales. En 1992 se le agregó una ZLC dedicada a actividades comerciales, de logística y de procesamiento. En 1999 se añadió un PN que ha atraído a más de 200 empresas dedicadas a promover la producción de software. Finalmente en 2005, se completó la megazona con una ZPE dedicada al ensamblado para la exportación. Entonces, los primeros siete años de existencia de esta ZET se dedicaron a realizar las reformas económicas para modernizar la industria y atraer la inversión extranjera; sólo después de eso, la ZLC empezó a facilitar la importación y exportación de bienes y permitir realizar algunas actividades de procesamiento ligero para la exportación. Pasaron catorce años antes de que pudiera establecer el PN de alta tecnología y veinte años antes del establecimiento de la ZPE (véase el cuadro 4 del anexo 2).

En 1989 se estableció la primera zona de desarrollo dentro de la ZEE de Xiamen; se trata de una ZET a nivel nacional con una superficie de 63.3 km2 ubicada en el distrito de Haicang (véase el cuadro 4 del anexo 2). Desde el inicio buscó atraer la inversión extranjera de Taiwán, la que orientó principalmente al desarrollo de industrias convencionales como metalurgia y procesamiento de alimentos y textiles pero, con el paso del tiempo y los progresos generados en la ZET, las industrias de la zona se fueron diversificando, logrando establecer algunas de mayor valor agregado. En 1998 la zona se dividió en cuatro áreas funcionales: una enfocada en el desarrollo del transporte portuario y almacenamiento de mercancías, otra en las industrias intensivas en tecnología, principalmente para maquinaria y electrónica, una tercera para proyectos intensivos en capital de la industria petroquímica, y la cuarta centrada en bienes raíces y servicios, como la banca, el comercio, el turismo y servicios de hotelería.

Sorprendentemente, en 2000 se estableció una ZPE para alentar industrias de alta tecnología orientadas a la exportación, incluyendo la electrónica, productos farmacéuticos, productos petroquímicos y maquinaria. De forma paralela se abrieron dos PL para proveer servicios de almacenamiento y transporte a las distintas empresas. Finalmente, en 2008 la ZET de Haicang se vio dinamizada por el establecimiento cercano de una ZLC en el puerto de Haicang. Si bien no se encuentra dentro de la zet, ambas zonas mantienen una fuerte relación. Dentro de esta ZLC se llevan a cabo actividades de almacenamiento, logística y comercio exterior (véase el cuadro 4 del anexo).

En la ZEE de Hainan, que ocupa la misma extensión que la provincia, sólo hay ocho zonas de desarrollo: seis ZET provinciales (el 75 por ciento del total), una ZLC (el 12.5 por ciento) y una ZAT (el 12.5 por ciento) (véase el cuadro 2 del anexo 2).

Las zet provinciales se establecieron a partir de 1988, distribuyéndose en distintas áreas de la isla. No se caracterizan por realizar actividades de alta tecnología, sino, más bien, se dedican a la factura de materiales de construcción, alimentos, textiles, procesamiento de materia prima y, en un caso, al de materiales de la industria petroquímica. La ZAT, de 1991, opera de manera semejante a una zona de procesamiento para la exportación, ya que se encuentra en la zona bajo fianza del puerto de Yangpu, realizando no sólo actividades de procesamiento con fines de exportación para industrias farmacéuticas, sino también otras relacionadas con la investigación y el desarrollo. Finalmente, la ZLC creada en 1992 ocupa un área cercana a los 2 km y se dedica al comercio ordinario y al procesamiento industrial de automóviles y farmacéuticas (véase el cuadro 4 del anexo 2).

Conclusiones

En la región sureste hay patrones generales en la distribución de tipos de zonas. El más sobresaliente es la predominancia de las ZET: 135 de las 201 del total de zonas (el 67.2 por ciento). Las primeras dos décadas de la apertura en esta región se dedican principalmente a la construcción de este tipo de zonas, lo que resulta significativo porque no se orientan predominantemente a la exportación como las zpe. Por el contrario, su propósito principal es promover la modernización de la economía local mediante la apertura a y la asociación con la ied, como, por ejemplo, mediante relaciones de subcontratación cuyo producto puede destinarse al mercado local o internacional.

Lo anterior desmiente la noción común de que la apertura económica vía zonas de desarrollo se orientó principalmente a la promoción de exportaciones. No es sino hasta el año 2000 cuando se establece la primera ZPE en el sureste, luego de dos décadas dedicadas a la apertura hacia dentro, centrada en la modernización y la reconversión industrial. Con todo, después de ese año, el total de ZPE llegó apenas a nueve, representando el 4.5 por ciento del total, y todas ellas se establecieron durante el primer lustro del nuevo milenio. Además, ninguno de los otros tipos de zonas se orienta completamente hacia fuera como las ZPE, ni siquiera las ZLC. Entonces, sobre esta base se puede concluir que las primeras dos décadas de la apertura se orientaron casi completamente hacia dentro aunque en la primera década del nuevo milenio las ZPE cambiaron esta situación, pero sólo temporalmente.

Es cierto que en este primer periodo se empezaron a establecer las ZLC después de las ZET, casi todas en la década de los noventa, pero de ninguna manera se puede argumentar que esto cambia la naturaleza de la apertura a una favorable principalmente a la exportación. Por el contrario, las zlc tienen como tarea fundamental importar los bienes de capital y bienes intermedios requeridos por las ZET para la modernización y reconversión de la economía local, además de reexportar los bienes procesados. Además, su número es sorprendentemente pequeño; sólo doce de las 201 zonas del sureste son ZLC, lo que representa apenas el seis por ciento de la totalidad.

No por esto se niega que una función secundaria de las ZLC pueda ser el procesamiento ligero y en pequeña escala de insumos importados para la reexportación, tarea realizada en una parte reducida de su espacio, pero esta función de procesamiento ligero no se puede comparar con las ZPE. Entonces, se considera que las ZLC son neutras en su orientación porque se dedican tanto a la importación como a la exportación.

Se ha notado que las ZET nacionales son pocas en comparación con las locales. Dieciséis (el 12 por ciento) de las 135 ZET son nacionales, mientras que 119 (el 88 por ciento) son locales. También, que las nacionales tienden a ser más exitosas, esto es, que suelen ubicarse en las principales ciudades y a agrupar en su interior zonas de otros tipos, mientras que las locales tienden a hacerlo en las ciudades con infraestructura menos sofisticada. Además, las nacionales fueron las primeras en fundarse (durante la década de los ochenta), mientras que las locales proliferaron a partir de los noventa. Empero, no por esto hay que ignorar las zet; su enorme número indica la importancia de estas zonas para los gobiernos provinciales y de ciudad en su afán de seguir las directrices del gobierno nacional de llevar la apertura y la modernización hacia el interior del territorio continental, mucho más allá que las primeras ciudades en donde el gobierno central experimentó por primera vez con las zonas.

Mientras los gobiernos provinciales se encargaban de la expansión de las zet locales en los noventa, el gobierno central redefinió su tarea en la modernización económica, como la necesidad de incentivar el escalonamiento tecnológico de la industria manufacturera mediante la promoción de actividades de alta tecnología. Para ello, utilizaron las ZAT y, más tarde, los pn que funcionan como incubadores de empresas de alta tecnología. Si bien las primeras también utilizan la IED como promotor del cambio, la diferencia es que incentivan exclusivamente a aquellas empresas que utilizan la tecnología más nueva para atraer dicha inversión al país. En ambos casos se busca promover las exportaciones, pero no por eso se orientan hacia fuera, ya que el objetivo estratégico sigue siendo la modernización de la economía. A partir de los años noventa y continuando en la primera década del nuevo milenio, se crearon un total de diecinueve ZAT, eso es el 9.5 por ciento del total, y seis PN (el 3 por ciento de las zonas).

Coincidieron dos tendencias en los años 2000: por un lado, el establecimiento de las ZPE por parte del gobierno central y, por el otro, una creciente privatización de las zonas. Ésta se observa en la parte residencial de los PN, donde el gobierno da la oportunidad a la iniciativa privada de ofrecer ciertos servicios, y también en los PL y las ZIP, que son enteramente privadas. Entonces, mientras las ZPE orientaron el proceso hacia fuera, esta tendencia se contrapone con la privatización que implica una mayor apertura hacia el interior. Los PN son pocos, pero los PL son relativamente numerosos: hay diecinueve de ellos, lo que representa el 9.5 por ciento de las zonas del sureste, casi todos ubicados en Guangdong; en cambio, hay sólo una ZIP, también en esta provincia. Se considera que en comparación con las ZLC, los PL se orientan más hacia dentro que hacia fuera, porque se encargan básicamente de la distribución, dentro del continente, de los bienes de capital y los bienes intermedios importados, en la mayoría de los casos a través de las ZLC.

Entonces, el proceso de apertura dirigido por el gobierno, orientado predominantemente hacia dentro empieza con las ZET nacionales en los ochenta, seguido por las ZAT y los ZET locales en los noventa, todas ellas con el apoyo de las ZLC. La primera parte de la década de los años 2000 con las ZPE podría caracterizarse como una etapa orientada esencialmente hacia fuera, por el enorme auge que cobró el procesamiento para la exportación, pero esta tendencia se contrapone con la creciente privatización con la que se cierra la primera década del nuevo milenio. Si bien esta secuencia de eventos es válida para la subregión sureste, constituye apenas una hipótesis de trabajo con la que se podrán abordar las demás regiones. El objetivo de aquí en adelante es verificar si se repiten estos patrones generales de evolución en las demás zonas de desarrollo y, si no, explicar a qué se deben las principales diferencias.

[1] Las cinco zonas económicas especiales son las primeras ciudades designadas por el gobierno central en las cuales se emprendieron reformas económicas y se establecieron diferentes tipos de zonas de desarrollo, aunque éstas no se limitan a las ZEE.

[2] Los tipos de zonas de desarrollo son mencionados en fuentes oficiales, que publican los diferentes niveles de gobierno que administran dichas zonas, pero nunca las definen. La definición que proponemos se basa en la vasta información recopilada del sitio de Right Site: nombre de la zona, fecha de fundación, nivel del gobierno fundador, extensión geográfica, localización, objetivos de la zona, empresas inversionistas, ramas industriales y productos en que se especializan, etcétera.

[3] En la República Popular China, hay tres tipos de “ciudades¨: la ciudad-prefectura, que es una municipalidad a la que se le ha dado el estatus de prefectura y el derecho a gobernar los condados que las rodean; las ciudades-condado, que están bajo la jurisdicción administrativa de las ciudades-prefectura, y la ciudad-subprefectura, que tiene un poco más de autonomía y poder que las ciudades-condado.

[4] Una zona bajo fianza es un área confinada donde pueden estar los insumos traídos del extranjero sin pagar aranceles sobre ellos; ahí sólo pueden ensamblarse y reexportarse.

[5] El término tier se refiere a la jerarquía entre los diferentes niveles de círculos concéntricos formados por ciudades ubicadas alrededor de una metrópolis, donde ésta sería el primer tier, por ser el núcleo.

LAS ZONAS DE DESARROLLO y su contribución AL DESARROLLO EN LAS DEMÁS REGIONES

Introducción

En este capítulo se continuará analizando las zonas de desarrollo de las demás regiones del país comparándolas con las del sureste. Habrá que considerar cómo se dividen el resto de las entidades administrativas del país, a saber, en regiones y subregiones; luego, se aplicará el método comparativo en vez del inductivo, empleado en el caso de Shenzhen cuyas zonas se examinaron individualmente o como en el resto de la subregión, donde las zonas de cada ciudad se estudiaron a fin de formular las primeras conclusiones.

No convendría proceder así en adelante porque, dado que hay 1 725 zonas en total y sólo se estudiaron 201 en el capítulo anterior,[1] dicho método no permitiría llegar a ninguna conclusión general. Más bien, sobre la base de la tipología y las conclusiones generadas en el primer análisis, se partirá de algunas hipótesis de trabajo alrededor de las cuales se organizará el escrutinio de los datos estadísticos acerca del resto de estas zonas para determinar si se aplican o no.

En cuanto a la definición de las regiones del país, se parte de la división oficial más reciente elaborada por el Comité Central del Partido Comunista Chino (PCC),[2] que incluye no sólo al este, centro y oeste, sino que también, tomando en cuenta la extrema concentración de actividad económica en la costa oriental, subdivide el este en tres partes: el sureste, alrededor del delta del río Perla, cuya capital es Guangzhou; el centro-este, alrededor del cauce y delta del río Yangtzé donde se ubica el municipio de Shanghái, y el noreste,[3] en la cuenca del río Buhai donde se ubica la capital del país, Pekín (Xu y Yagüe Blanco, 2012). Las zonas de desarrollo se concentran en estas tres subregiones económicas, por lo que el análisis se enfoca en ellas en primer lugar, para luego comparar el este con el centro y el oeste.

En cuanto a las hipótesis de trabajo, se argumenta que en el caso del sureste se utilizaron las zonas de desarrollo, principalmente con el objetivo de promover la apertura económica y la reconversión industrial, es decir, para el desarrollo hacia dentro. Esta afirmación se basa en el claro predominio de las ZET y ZAT, auxiliadas por las ZLC durante la década de los ochenta y los noventa, en comparación con el minúsculo número de ZPE que se establecieron hasta el nuevo milenio y que, a pesar de esta orientación hacia fuera, de ninguna manera son suficientes para argumentar que la función principal que las zonas de desarrollo consolidaron en las dos décadas anteriores se haya cambiado. La pregunta es si se sostiene esta afirmación en el caso de las subregiones centro-este y noreste.

También, en el capítulo anterior se explicó que a partir del nuevo milenio en el sureste se comenzó a observar una tendencia hacia la privatización de las zonas, con los PL, algunos PN y una ZIP, lo que constituye un cambio con respecto a la circunstancia de que todas las zonas se habían fundado y estaban administradas exclusivamente por el gobierno, central, provincial o municipal. Cabe preguntarse si tal tendencia hacia la privatización es más pronunciada en las regiones centro-este y noreste y, en caso de que así sea, ¿cómo se explica y de qué manera influye en la contribución de las zonas a las metas de apertura y modernización? Para contestar estas preguntas, habrá que ubicar el análisis de las zonas en el contexto global del ingreso de la República Popular China a la OMC y vincular las respuestas con las condiciones que este organismo negoció con el país en su protocolo de acceso.

Subregión centro-este

La subregión centro-este está constituida por las entidades administrativas de Zhejiang, Jiangsu y Shanghái, siendo provincias las dos primeras y un municipio autónomo la tercera, que responde directamente al gobierno central (véase el mapa 1 del anexo 3). Las políticas emprendidas por el gobierno en el establecimiento de zonas de desarrollo han convertido a esta subregión en un eje económico moderno y en el primordial centro de captación de inversiones extranjeras, sobre todo de aquellas enfocadas en la industria de investigación y desarrollo en el área de tecnologías de la información. De esta manera, con una extensión de apenas el 2.2 por ciento del territorio chino, la región alberga más del 11 por ciento de la población nacional, contribuye con cerca del 19 por ciento del pib, capta más del 50 por ciento de la ied y contribuye con cerca del 30 por ciento de los flujos comerciales del país.

La subregión cuenta con un sistema de infraestructura interna estrechamente conectado por puertos, autopistas y vías férreas, principalmente en las ciudades cercanas a Shanghái. Estas ciudades se distribuyen principalmente en torno a tres ejes de transporte que circundan la desembocadura del río Yangtzé, alrededor del municipio de Shanghái. Los ejes son Shanghái-Nanjing y Shanghái-Hangzhou, Hangzhou-Ningbo, que forman una estructura en zigzag con Shanghái y las otras dos ciudades, que son las capitales de las dos provincias situadas en los tres nodos. La industria se concentra principalmente a lo largo de estos ejes, tanto en estas ciudades como en algunos otros puntos intermedios entre ellas. En la provincia de Jiangsu, las tres ciudades intermedias son Suzhou, Wuxi y Changzhou; y en la provincia de Zhenjiang, las tres son Jianxing, Huzhou y Hangzhou. De esta manera, cuando se habla de Shanghái y sus alrededores, se debe entender el municipio más estas seis ciudades que la circundan (véase el mapa 2 del anexo 3).

A diferencia del sureste, la subregión centro-este no cuenta con un Hong Kong o un Taiwán en sus costas; sin embargo, su ubicación geográfica la conecta con el resto del mundo a través del mar abierto, utilizando el puerto de Shanghái, el más activo internacionalmente, así como el gran puerto de Ningbo; no obstante, también hay que tomar en cuenta que el río Yangtzé conecta esta metrópolis con el interior del continente y, de esta manera, la subregión se vuelca no sólo hacia fuera sino hacia dentro. La tarea es averiguar en qué grado una orientación predomina sobre la otra.

No está por demás mencionar que, además de sus zonas de desarrollo, Shanghái es el centro financiero más grande de China y, como tal, ha jugado el papel de proveedor de recursos financieros no sólo a la subregión centro-este, sino también a otras regiones, tal y como lo habían hecho Hong Kong y Taiwán en el caso del sureste. Actualmente, en el centro-este se encuentran 414 zonas de desarrollo (158 en Jiangsu, 132 en Shanghái y 124 en Zhejiang), más del doble que en el sureste (véase el cuadro 1 del anexo 3). Además de esta diferencia numérica, hay que advertir una mayor variedad en los tipos de zonas en esta subregión que apenas empezaban a emerger en el sureste, lo que se atribuye a que en el centro-este fueron establecidas en una etapa más tardía.

Mientras que la mayoría de las zonas del sureste fueron fundadas durante los ochenta y los noventa, en el centro-este más de la mitad se establecieron en el siglo XXI, y esto influye en el número de zonas del nuevo tipo, orientadas hacia fuera y privadas (véase el cuadro 5 del anexo 3). De esta manera, el análisis de los siete tipos de zonas establecidas en el capítulo anterior permitirá constatar lo novedoso que representa el caso del centro-este, concretamente al enfocarse la mirada en las ZPE y ZIP y los PL y PN, aun cuando sigan existiendo los tipos más tradicionales, propios de décadas anteriores.

A pesar de estas peculiaridades también hay semejanzas. Un rasgo compartido por el centro-este y el sureste es que la mayoría de las zonas continúan siendo ZET; hay 229 de ellas, lo que supera con mucho las 135 zonas de este tipo que hay sólo en el sureste; no obstante que las ZET siguen siendo mayoría, llama la atención que en términos relativos su porcentaje es menor; mientras que el 67.2 por ciento de la zonas en el sureste son ZET, en el centro-este constituyen el 55.3 por ciento (véase el cuadro 1 del anexo 3). El patrón de temporalidad de estas zonas es igual que en el sureste: 125 de ellas fueron establecidas en los noventa (véase el cuadro 5 del anexo 3). El lector se acordará de que las ZET tienden a ubicarse en las entidades menos avanzadas debido a su menor grado de especialización tecnológica, lo que explica que la provincia de Zhejiang participe con el 95 y la de Jiangsu con el 94, mientras que Shanghái, la entidad más avanzada y diversificada de las tres, lo hace únicamente con el 40 (véase el cuadro 5 del anexo 3). Por este rasgo de menores exigencias tecnológicas e infraestructurales, sólo el 41.5 por ciento de las ZET se establecieron en Shanghái y sus alrededores (véase el cuadro 1 del anexo 3).

De forma similar al sureste, los PL en el centro-este ocupan el segundo sitio en importancia numérica entre las zonas; sin embargo, mientras que en la primera subregión hay 19 zonas de este tipo, en la segunda hay 69. Esta gran diferencia se refleja también en los porcentajes: el 16.7 por ciento del total de las zonas en el centro-este son PL, en comparación con el 9.45 por ciento en el sureste (véase el cuadro 1 del anexo 3). También es interesante notar que en Shanghái y sus alrededores existen 58 PL, lo que representan el 84 por ciento del total subregional (véase el cuadro 2 del anexo 3). Una pregunta que surge entonces es ¿cómo explicar esta proliferación de PL en Shanghái y sus alrededores? Parte de la respuesta tiene que ver con la tendencia hacia la privatización con los PL, que empezó en el sureste en el nuevo milenio, aunque en el centro-este tiene que ver, además, con la posición geográfica de su megalópolis en la desembocadura del río Yangtzé, que funge como acceso a las regiones interiores del centro y oeste, las cuales tienden a importar y exportar a través de los PL (véase el mapa 6 del anexo 3).

Los PN son el tercer tipo de zonas con mayor presencia en la subregión. En total hay 45, el 10.9 por ciento del total subregional, en comparación con el sureste, que sólo tiene seis (el 3 por ciento) (véase el cuadro 1 del anexo 3). La mayoría de estos PN (31) fue establecida en el siglo XXI, lo que refleja la nueva tendencia a que zonas de desarrollo generalmente establecidas por el gobierno se abran a la iniciativa privada. Esto se hace con el objetivo de expandir la oferta de servicios a las empresas afincadas en dichos parques (véase el cuadro 5 del anexo 3). Al igual que en el caso anterior, Shanghái y sus alrededores concentran la mayoría de las zonas de nuevo tipo, tan sólo consideremos que concentra 43 de los 45 PN de la subregión (el 95.6 por ciento) (véase el cuadro 2 del anexo 3).

Por lo que respecta a las ZAT, representan el cuarto tipo en importancia, después de las ZET, los PL y los PN. A pesar de que el centro-este posee más zonas de este tipo que el sureste (32 versus 19), resulta sorprendente que sólo representa el 7.7 por ciento del total subregional a pesar de la especialización de esa subregión en industrias de alta tecnología. Para explicar esta aparente contradicción, tomemos en cuenta los PN que existen en la en la subregión y que, al igual que las ZAT, se enfocan en desarrollo tecnológico; entonces, al parecer, la nueva tendencia es sustituir ZAT por PN. La suma de estos dos tipos daría 77 zonas de alta tecnología, el 18.6 por ciento del total. Por otro lado, el 68.75 por ciento de las ZAT se ubica en el municipio de Shanghái y sus alrededores, lo cual supera el número de las ZET, aunque es menor que el número de PN, sugiriendo que los requerimientos infraestructurales de las ZAT son menores que los de los PN (véase el cuadro 2 del anexo 3).

Las ZPE son el quinto tipo de zonas con mayor importancia en la subregión. Sus 22 zonas de este tipo (el 5.3 por ciento del total de zonas en la subregión) superan en más del doble a las que hay en el sureste (9) (véase el cuadro 1 del anexo 3). En ambas subregiones, todas las ZPE fueron fundadas en el siglo XXI, con excepción de una en Pundong (véase el cuadro 5 del anexo 3).[4] Esta aparición tardía de un número tan importante de ZPE refleja dos situaciones nuevas: una, que esta subregión es especialmente atractiva para la inversión en procesamiento para la exportación, sobre todo en Shanghái y sus alrededores, donde se concentra el 72.7 por ciento de este tipo de zonas (véase el cuadro 2 del anexo 3), y dos, que su proliferación coincide con el ingreso de China a la OMC en 2001 (véase el cuadro 2 del anexo 3).

Resulta curioso que ser miembro de este organismo atraiga más ied dedicada al procesamiento para la exportación, que se realiza principalmente en las ZPE, en vez de otras formas de subcontratación internacional, cuyas operaciones se realizan principalmente en otros tipos de zonas como las ZET, ZAT, PN y ZIP. Surge la pregunta, entonces, de en qué forma se interrelacionan la OMC y el procesamiento para la exportación, tema que se abordará al terminar el análisis numérico de las zonas.

En cuanto a las ZIP, el centro-este posee trece, de las cuales el 76.9 por ciento se encuentra en Shanghái y sus alrededores. Este número contrasta con el del sureste, que sólo registró una ZIP (véase el cuadro 2 del anexo 3), y el análisis de estos nuevos casos permite confirmar la definición originalmente propuesta. Es decir, se trata de parques industriales de alta tecnología cuya inversión y administración es cien por ciento de capital privado, ya sea chino o extranjero. Esto los distingue de los PN, que agregan una parte de inversión y administración privada a lo que originalmente fueron proyectos netamente públicos. Al igual que sucedía con los PL, las ZIP son la punta de lanza del movimiento hacia la privatización de las zonas de desarrollo y son las más recientes, pues sobre todo comenzaron a aparecer en el segundo lustro del nuevo milenio (véase el cuadro 5 del anexo 3).

El último tipo en importancia son las ZLC; sólo hay cuatro zonas de este tipo en todo el centro-este, el 75 por ciento concentradas en Shanghái y sus alrededores (véase el cuadro 2 del anexo 3). De hecho, las ZLC son el único tipo de zona en que el centro-este se mantiene en desventaja frente al sureste, que cuenta con doce (véase el cuadro 1 del anexo 3). Al respecto, cabría preguntar ¿por qué hay tan pocas de ellas en el centro-este? Parte de la respuesta tiene que ver con la concentración del comercio internacional en los puertos marítimos de Shanghái y Ningbo en donde sí hay ZLC, pero otra parte de la explicación es que su función se suple con los PL más hacia dentro del continente, que no tienen que ser la primera puerta de ingreso de mercancía importada y que son más pequeños y flexibles, por lo que pueden establecerse cerca de los otros tipos de zonas de desarrollo, a lo largo del río Yangtzé, que corre hacia las regiones centro y oeste (véase el mapa 6 del anexo 3).

Por todo lo anterior, se puede concluir que lo que difiere entre la subregión centro-este y la sureste es que en la primera la proporción de los viejos tipos de zonas —ZET, ZAT y ZLC— van en declive mientras que los nuevos —los PL, los PN, las ZIP y las ZPE— aumentan vertiginosamente, tanto en números absolutos como en porcentajes a partir del nuevo milenio. Esta tendencia a la privatización de las zonas y a crear ZPE orientadas exclusivamente a la exportación puede explicarse por los términos en que la República Popular China negoció su ingreso a la OMC que, como se verá enseguida, a veces parecen contradictorios.

A pesar de que el protocolo de ingreso a este organismo impuso límites a la creación de nuevas zonas de desarrollo, se ha constatado la tendencia a que las zonas sigan multiplicándose en el nuevo milenio. Esto se explica en lo que al establecimiento de zonas privadas se refiere, porque la OMC tiene una fuerte motivación a no oponerse a la privatización de una actividad económica que antes era dominio exclusivo de los diferentes niveles de gobierno. Esto resulta compatible con uno de los objetivos básicos de la OMC en dicho protocolo, que fue desmantelar las empresas estatales que otorgan subsidios específicos a otras empresas (Gambrill, 2015: 179-183).

En lo que a la creación de nuevas zonas gubernamentales se refiere, la anuencia de la OMC puede deberse a que dentro del protocolo también se reconoció que el papel que juegan los diferentes niveles de gobierno en la economía va más allá de encargarse de proveer infraestructura y servicios básicos a las empresas; más bien, se aceptó que pueden seguir abarcando las mismas actividades que desempeñaron desde el inicio del nuevo modelo económico, que consisten en atraer empresas privadas a sus zonas de desarrollo mediante el otorgamiento de subsidios directos a las que estén dispuestas a invertir en determinadas ramas industriales, tecnologías, áreas geográficas, etcétera.

A esto se refiere el protocolo cuando se habla de las metas comunes de “facilitar la absorción de la inversión extranjera directa” y fomentar el “desarrollo regional”. Curiosamente, no se considera que subsidios tales como la reducción del isr sean “específicos” y por lo tanto estén “prohibidos”, siempre y cuando se otorguen a todas las empresas dentro de las zonas que cumplan con las características señaladas por los gobiernos (Gambrill, 2015: 170).

Algunas de estas nuevas zonas gubernamentales son ZPE dedicadas exclusivamente al procesamiento y reexportación de insumos importados temporalmente. Su aparición resulta sorprendente porque, hasta la negociación del protocolo de ingreso de la República Popular China, la OMC estaba cada vez más comprometida con la eliminación de esta práctica de la importación temporal por considerarla un “subsidio a la exportación”, que también es una práctica prohibida; sin embargo, la combinación de los intereses presentes en la negociación del protocolo logró garantizar que la exención de aranceles sobre las importaciones temporales de insumos podría seguir aplicándose indefinidamente en la República Popular China. Esto es lo que dio certidumbre a las empresas extranjeras interesadas en invertir a gran escala en las ZPE, en vez de solamente llevar a cabo aquellas operaciones en pequeña escala que previamente realizaron en las instalaciones de algunas ZLC.

Dicha decisión, incluida en el protocolo de ingreso a la OMC, se basa en el argumento de que el propósito de las zonas de desarrollo, en general, no es promover las exportaciones sino abrir el país, por lo que subsidiarlas no equivale a subsidiar las exportaciones (Gambrill, 2015: 164-169). Esta postura refuerza la conclusión del capítulo anterior, de que las zonas se orientan principalmente hacia dentro y no hacia fuera. La duda surgió en este capítulo a partir del hallazgo de la proliferación de ZPE en el centro-este; sin embargo, en el contexto de la totalidad de las zonas de desarrollo resultan insignificantes incluso en la subregión centro-este, donde se concentran. La ironía es que fue el ingreso a la OMC lo que dio lugar a las ZPE y que llegaran a asociarse, en la opinión pública mundial, con el auge de las exportaciones que, como también se mostró en el primer capítulo, se dio principalmente por razones endógenas y a pesar de la drástica apertura que significó para el país entero el ingreso a la OMC.

Subregión noreste

La subregión noreste la conforman las provincias Liaoning, Hebei, Shandong y los dos municipios de Pekín y Tianjin (véase el mapa 3 del anexo 3). Más del 22 por ciento del pib nacional se encuentra concentrado en estas cinco regiones administrativas que captaron el 30 por ciento de la ied en 2012 (National Bureau of Statistics of China, 2015).

El noreste tiene 383 zonas de desarrollo, número muy superior a las 201 establecidas en el sureste, pero por debajo de las 414 en el centro-este. En términos del porcentaje de las zonas establecidas en el conjunto de la región este, que suman 998, el 41.5 por ciento está en el centro-este, el 38.4 por ciento en el noreste y el 20.1 por ciento en el sureste. Del noreste, 172 se ubican en Shandong, 64 en Liaoning, 52 en Pekín, 52 en Hebei y 43 en Tianjin (véase el cuadro 1 del anexo 3).

A continuación veremos la composición de esta subregión por tipos de zonas de desarrollo. Del total, 281 son ZET, mucho más que las 135 en el sureste y las 229 en el centro-este. Asimismo, en términos relativos, las ZET representan el 73.4 por ciento del total subregional, mayor que el 67.2 y el 55.3 por ciento del sureste y centro-este (véase el cuadro 1 del anexo 3), lo que requiere explicación, ya que revela una estructura industrial más básica que en las otras subregiones.

Otros hechos relevantes son que la gran mayoría de las zonas fueron fundadas en los años noventa, antes del ingreso del país a la OMC (véase el cuadro 6 del anexo 3). La mayoría de estas ZET (142) se concentra en la provincia de Shandong, debido a la estructura de su economía, originalmente dedicada a la industria pesada, industria ligera de corte tradicional e industria agroalimentaria (véase el cuadro 1 del anexo 3).

Las ZAT son las zonas de desarrollo que siguen en importancia. Existen 38, lo que supera las 19 del sureste y las 32 del centro-este. A nivel de composición, el 9.9 por ciento del total subregional está concentrado en este tipo de zonas, porcentaje similar al 9.45 y al 7.7 registrados en el sureste y centro-este (véase el cuadro 1 del anexo 3). La gran mayoría de ellas (23) se estableció en los años noventa (véase el cuadro 6 del anexo 3) De nuevo, Shandong es la que más ZAT tiene, sin dejar de mencionar las diez establecidas en Liaoning. En ambos sitios, la estructura de la economía de la provincia es la causa de esta concentración (véase el cuadro 1 del anexo 3).

Los PL siguen en importancia; hay 33 en el noreste, número superior a los 19 establecidos en el sureste, pero muy por debajo del centro-este, que lo supera por mucho al tener 69. Cuando se analiza la composición a nivel subregional se observa que los PL representan para el noreste 8.6 por ciento, menor al 9.45 y al 16.7 por ciento que registran las subregiones sureste y centro-este (véase el cuadro 1 del anexo 3).

Como se ha comentado antes, los PL abundan más en el centro-este porque hay un número mayor de ciudades en el interior que las ZLC en los puertos tienen que abastecer a través de éstos. Por esta misma razón Pekín, que se encuentra en el interior, tiene 11 PL, lo que representa el 33 por ciento en toda la subregión (véase el cuadro 6 del anexo 3).

Siguen los PN, de los cuales hay 15 en la subregión, superando en número a los 6 del sureste, aunque muy por debajo de los 45 en el centro-este. Mientras que en el noreste representan el 3.9 por ciento del total de zonas subregionales, en el sureste y centro-este constituyen el 3 y el 10.9 por ciento, respectivamente (véase el cuadro 1 del anexo 3). Se sabe que su objetivo es el escalamiento industrial a manufacturas de la más alta tecnología pero que, a diferencia de las ZAT, se concentran en las grandes ciudades donde es redituable para la iniciativa privada construir secciones dentro de estos parques dedicadas a servicios privados, como el alquiler de vivienda. En el caso de Pekín, que concentra siete de estos 15 PN, también influye la cercanía con las mejores universidades y centros de investigación científica del país, entre otras ventajas de esa gran urbe (véase el cuadro 1 del anexo 3).

En quinto lugar se encuentran las nueve ZPE, con una distribución homogénea en las cinco entidades administrativas del noreste (véase el cuadro 1 del anexo 3), lo cual representa apenas el 2.35 por ciento del total de zonas. Es la misma cantidad de las establecidas en el sureste, aunque en esta última subregión el porcentaje que representa es mayor (4.5), debido a que sólo posee 201 zonas; en cambio, las 22 en el centro-este (5.3 por ciento), superan tanto en números absolutos como relativos a las del noreste (véase el cuadro 1 del anexo 3). Esto significa que la orientación hacia fuera, inherente a las ZPE, es mucho menor en el noreste que en el centro-este, aunque semejante a lo que ocurre en el sureste.

En sexto lugar, las seis ZLC establecidas en el noreste (el 1.6 por ciento del total subregional) superan las cuatro en el centro-este, aunque representan apenas la mitad de las establecidas en el sureste, el 1 y el 6 por ciento, respectivamente. Esto no tiene que ver con la orientación hacia fuera o no de la subregión, sino más bien con el número de puertos marítimos que constituyen los puntos de entrada y salida de mercancía. Pekín y Hebei son las dos entidades que no tienen costa; con excepción de ellas, las tres entidades restantes tienen al menos una ZLC: una en Liaoning, una en Shandong y cuatro en Tianjin (véase el cuadro 1 del anexo 3), puerto que sirve tanto a Pekín como a Hebei a través de sus conexiones con PL.

Por último, existe una sola ZIP en el Noreste (el 0.3 por ciento del total) (véase el cuadro 1 del anexo 3). Se trata del Shenyang Foresight Industrial Park, establecido dentro de la ZETShenyang European Union Economic Development Zone, en la capital de Liaoning —Shenyang—, ciudad colindante con Mongolia Interior. Esta ZET es la primera zona de desarrollo centrada en la prestación de servicios para empresas de la Unión Europea, como Michelin y bmw. Foresight (Shenyang) Real Estate Development Co., Ltd., con sede en Shanghái, es la fundadora de esta ZIP, en la que desarrolla la propiedad inmobiliaria industrial, las instalaciones de apoyo integral y las áreas funcionales para las empresas establecidas dentro de ella. Considerando que Liaoning es la puerta a las provincias del norte de China y Mongolia Interior, esta ZIP es un vínculo fundamental para la operación de empresas tanto nacionales como extranjeras que buscan ampliar sus mercados.

Entonces, el noreste presenta una alta concentración de zonas del viejo tipo —principalmente ZET y ZAT— y una baja concentración de zonas del nuevo tipo —PL, PN y ZIP—; sin embargo, es necesario precisar más esta generalización porque es una subregión especialmente compleja, compuesta por cinco entidades administrativas sumamente heterogéneas con estructuras distintas en cuanto a recursos, industrias y tipos de zonas. Al analizar la distribución geográfica de las zonas dentro de la subregión, se han identificado tres áreas de concentración con características diferentes: un núcleo central y dos secundarios, que concentran zonas del nuevo tipo, y el resto del noreste, que posee casi exclusivamente zonas del viejo tipo.

El núcleo central está formado por Pekín, el área central de la provincia de Hebei y la entidad autónoma de Tianjin. Muestra una estructura volcada a industrias de alta tecnología, con alguna presencia de zonas privadas en Pekín. Los núcleos secundarios están compuestos por algunas ciudades dentro de las provincias de Liaoning y Shandong. El resto del noreste lo constituyen las demás partes de las provincias de Hebei, Liaoning y Shandong, que tienen bases industriales convencionales y muy pocas zonas del nuevo tipo, pues siguen teniendo fuerte presencia de empresas estatales, en especial en Liaoning.

El núcleo central comienza en algunos distritos de la municipalidad de Pekín;[5] conectado por la ciudad de Langafang en Hebei,[6] continúa extendiéndose por Baodi hacia Tianjin y termina en el área costera de Binhai (véase el mapa 4 del anexo 3). Este núcleo sólo concentra 76 de las 383 zonas que existen en el noreste: 38 ZET, 6 ZAT, 4 ZLC, 3 ZPE, 15 PL, 10 PN y ninguna ZIP, las que en términos relativos representan 13.5 por ciento de ZET, el 15.8 por ciento de ZAT, el 66.7 por ciento de las ZLC, el 33.3 por ciento de las ZPE, el 44.45 por ciento de los PL y el 66.7 de los PN (véase el cuadro 3 del anexo 3). Entonces, como se puede observar, este núcleo no destaca por poseer un mayor porcentaje del total de las zonas versus los otros dos núcleos, sino por la composición, sobre todo debido al porcentaje de PN.

La gran concentración de PN en este núcleo central lo caracteriza como la zona más importante en términos económicos, dada la cantidad de recursos que enfocan en actividades de alta tecnología, sobre todo en Pekín y Tianjin. También algunas de las ZET de este núcleo tienen las mismas características que los PN, por ello se ha considerado necesario mencionar dos zonas de desarrollo de gran relevancia en el núcleo y que ilustran la forma en que operan no sólo los PN, sino también algunas ZET en la zona. Una de ellas es el actual PN Zhongguancun Software Park (Zhongguancun sp) en Pekín y el otro, el Economic-Technological Development Area (TEDA), ZET establecida en Tianjin.

La primera de estas zonas, Zhongguancun sp, fue aprobada como el primer parque de alta tecnología de China por el Consejo de Estado en 1988. Cuatro años más tarde, se estableció como un parque industrial a nivel estatal (Beijing Economic & Technology Development Zone) y, en 1999, el gobierno diseñó un plan de reactivación añadiendo más superficie y zonas de desarrollo. Actualmente Zhongguancun sp está integrada por diez parques ubicados en diferentes distritos de Pekín: Haidian Park, Fengtai Park, Changping Park, Yizhuang Park, Desheng Park, Shijingshan Park, Yonghe Park, Tongzhou Park, Electronic Town y Daxing Biopharmaceutical Industrial Park. Tres sectores predominan en Zhongguancun sp: software, circuitos integrados y tecnologías de la información[7] (China Knowledge, 2015; eeni, 2012).

Zhongguancun sp es un ejemplo de la clara relación tripartita entre gobierno, academias e iniciativa privada. Otro es Founder Group, empresa fundada en 1986 por la Universidad de Pekín, con un 70 por ciento de acciones en poder de la universidad y el 30 por ciento administradas por el grupo. Founder Group ha poseído y creado tecnologías clave fundamentales para el desarrollo de las tecnologías de la información de China y de las industrias de la salud y farmacéutica; actualmente también se dedica a los bienes raíces, las finanzas y el comercio al mayoreo de productos básicos (Founder Group, 2015).

La otra zona, teda, fue establecida a nivel estatal en 1984 dentro de la actual área de Binhai.[8] Es una de las zonas de desarrollo económico-tecnológico pionera a nivel estatal en el país y un motor económico en el norte de China, situada al lado del puerto de Tianjin, el tercero más importante en la República Popular China, y a ocho kilómetros del Aeropuerto Internacional Binhai (Right Site, 2012; China Knowledge, 2015).[9] Dividida en seis diferentes secciones, en teda se ha presenciado el desarrollo pleno de cuatro ramas industriales clave: electrónica y comunicaciones, industria de alimentos, biofarmacéutica y fabricación de maquinaria. Desde 2009 incluye el Tianjin Binhai Service Outsourcing Industrial Park, PN que es modelo de la subcontratación técnica y centro importante en la producción de computadoras y aparatos digitales en la República Popular China (China Knowledge, 2015).

El número absoluto de zonas de nuevo tipo localizadas en los dos núcleos secundarios es menor que en el núcleo central porque se concentran en muy pocas ciudades. En Shangdong, los sectores de alta tecnología comienzan a expandirse en otros lugares, como la ciudad costera de Qingdao, una de las ciudades motores en China.[10] Alberga los tres PNestablecidos en Shandong, todos dedicados a la industria del software y las tecnologías de la información; cuatro de los seis PL en la provincia y la única ZLC en la entidad (véanse el cuadro 6 del anexo 3 y China Knowledge, 2015).

En Liaoning, las nuevas zonas de desarrollo se concentran en dos ciudades: de las ZPE, 2 están en Shenyang y 1 en Dalian; de los siete PL, 3 están en Shenyang y 4 en Dalian; un PN se encuentra en Shenyang y el otro en Dalian. Las únicas ZLC y ZIP están también allí (véase el cuadro 6 del anexo 3). Esta ubicación de las zonas se debe a que esas ciudades concentran más del ٥٠ por ciento del pib y captan el 80 por ciento de la ied total de la provincia (China Knowledge, 2015; National Bureau of Statistics of China, 2015).

Las industrias pilares en Dalian son la petroquímica, la fabricación de equipos, la construcción naval, la electrónica y las tecnologías de la información. Ubicada al norte del mar Bohai, tiene toda una franja portuaria para el comercio, lo cual explica la ZPE, la ZLC y los 4 PL establecidos allí. Los dos PN muestran la importancia que comienzan a tener industrias más avanzadas como la del software en Dalian Software Park. En particular, el establecido en 1998 es un ejemplo del esfuerzo por cambiar la composición de la canasta de exportación provincial. Por sí sola esta ciudad contribuye con más del 55 por ciento de las exportaciones (Internet Securities Inc., 2012; National Bureau of Statistics of China, 2015).

Por su parte, las industrias de Shenyang se especializan en equipos de fabricación, automóviles y autopartes, productos farmacéuticos y químicos, productos agrícolas de procesamiento y metalurgia no ferrosa. Como ciudad capital de Liaoning, es un centro económico y comercial fundamental, conectado estratégicamente con Pekín por una carretera principal, y con Hebei por el tren de alta velocidad que parte de Qinhuangdao, ciudad costera norte. Con la estrategia del gobierno chino de “vigorizar al Noreste” en 2003, se busca que otras ocho ciudades que rodean a Shenyang y que se encuentran vinculadas con Dalian se integren a la red de PL, PN, ZPE y ZIP con los que cuenta la capital, buscando con ello incrementar y diversificar las exportaciones y vínculos de negocios con la Unión Europea, uno de los principales socios comerciales de la capital (Mofcom, 2012; European Business in China Position Paper, 2001). En el resto del noreste hay una alta concentración de zonas del viejo tipo: el 76.2 por ciento de las ZET y el 65.8 por ciento de las ZAT de la subregión, aunque también se encuentran dispersas algunas ZPE y PL (véase el cuadro 3 del anexo 3).

Shandong es la provincia con un mayor número de estas zonas, con el 50 por ciento del total de las ZET y el 40 por ciento de las ZAT subregionales (véase el cuadro 1 del anexo 3). ¿Que explica la gran concentración de estas zonas en dicha provincia? Ya que si bien anteriormente su economía se basó en recursos naturales y generó una estructura industrial estrechamente relacionada con la petroquímica y la agroalimentaria, ahora su industria crece y se diversifica cada vez más.

En 2013, el sector secundario contribuyó con un poco más del 50 por ciento del pib provincial y un considerable número de empresas de este sector operan en las ZET y ZAT ubicadas en Shandong. El 48 por ciento de las exportaciones en la provincia están relacionadas con maquinaria, materiales textiles y plásticos, razón que explica por qué más de la mitad de ambos tipos de zonas se ubican en las ciudades costeras (National Bureau of Statistics of China, 2015; OCDE, 2013). La ZET llamada Weihai Economic and Technological Development Zone, establecida en 1992, que incluye el Weihai Export Processing Zone, ejemplifica esta tendencia. Muchos inversionistas coreanos y japoneses invierten en esta ZET y en otras regiones de Weihai, ya que es fácil enviar mercancías desde allí a sus mercados internos.

La provincia de Liaoning también posee una industria manufacturera importante; el 53 por ciento de su pib se encuentra en el sector secundario. La industria se centra en la metalurgia, ya que cuenta con la mayor reserva de mineral de hierro en China, y también en petroquímica, fabricación de equipos en general e industria automotriz. Los principales productos de exportación son de acero, petróleo refinado, productos acuáticos, olefinas y los neumáticos.

Liaoning tiene una fuerte concentración de ZAT. Con 10 zonas de este tipo participa con más del 26 por ciento del total subregional. Estas zonas al igual que sus 40 ZET se encuentra distribuidas en varias ciudades centrales de la entidad y están estrechamente relacionadas con las industrias pilares (véase el cuadros 1 y 6 del anexo 3).

Con todo el desarrollo logrado en los núcleos del noreste, la subregión se encuentra todavía lejos del centro-este en lo tocante a los indicadores clave de apertura. Parte de ello se explica por los distintos montos y la canalización sectorial de la ied recibida en las subregiones. Mientras que el centro-este capta el 50 por ciento de la ied del país, el noreste percibe el 30 por ciento. Otra parte se explica por los diferentes montos de la producción exportada. Mientras que las exportaciones del centro-este representan el 37 por ciento del total nacional, las del noreste constituyen sólo el 16 por ciento.

Las regiones centro y oeste

En este apartado se analizan las regiones del centro y el oeste. El centro se compone de ocho provincias: Anhui, Heilongjiang, Henan, Hubei, Hunan, Jiangxi, Jilin y Shanxi. El oeste lo integran las provincias Gansu, Guizhou, Qinghai, Shaanxi, Sichuan y Yunnan. Por su cercanía geográfica con el oeste, se incluyen en esta región la municipalidad autónoma de Chongqing y las cinco regiones autónomas a su alrededor: Guangxi, Mongolia Interior, Ningxian, Tíbet y Xinjiang. De esta manera los cálculos que aquí se hacen de zonas de desarrollo en el oeste incluyen las existentes en estas doce entidades; y los que se hacen para el centro y oeste abarcan veinte de las 31 entidades administrativas del país (véase el mapa 5 del anexo 3).

Ambas regiones muestran un desarrollo y un crecimiento económicos muy distantes de los registrados por la región este. Dicha diferencia es histórica, incluso desde tiempos coloniales, y responde tanto a la ubicación geográfica como a los recursos naturales y a la política del gobierno de abrir primero el este y posteriormente avanzar hacia el interior del país. Con la entrada de la República Popular China a la OMC, lejos de reducirse la brecha del desarrollo regional en comparación con el este, ésta se acentuó (González, 2003; Internet Securities, Inc., 2012). Ante esta problemática, en los últimos Planes Quinquenales el gobierno central ha tomado la postura de que tal desigualdad representa una limitante para el desarrollo general de la República Popular China y ha elaborado distintas iniciativas para desarrollar estas regiones.

Por lo anterior, al finalizar el siglo XX el gobierno anunció la política de “Desarrollo occidental”, buscando promover el crecimiento de dicha región con énfasis en proyectos infraestructurales, sobre todo de vías de comunicación, además de inversiones en las industrias de explotación y el traslado de recursos energéticos.[11] Cuatro años más tarde, en 2004, se anunció la “Estrategia de despegue del Centro” buscando aumentar la capacidad de seis provincias centrales de Anhui, Henan, Hubei, Hunan, Jiangxi y Shanxi en la producción de cereales, carbonífera y de materias primas, y a la vez desarrollar un sistema integral de transporte. Las dos provincias restantes del centro, Heilongjiang y Jilin quedaron incluidas en la estrategia de vigorizar al noreste, establecida en 2003. La implementación del catálogo de industrias prioritarias para la inversión extranjera en las regiones centro y oeste, que entró en vigor en el año 2000 y cuya última modificación fue en 2008, fue una forma de interrelacionar ambas regiones.[12]

Los resultados de estos esfuerzos se empiezan a notar en distintos indicadores macroeconómicos. Desde 2007, la tasa de crecimiento del pib del oeste se ha posicionado por arriba de la del este de forma continua y lo mismo ocurre con algunas de las provincias centrales de Anhui, Hainan, Hubei, Jiangxi y Jilin; sin embargo, persisten grandes diferencias. En conjunto, centro y oeste representan apenas el 40 por ciento del pib —el 20 por ciento cada una—, mientras el este aporta el 60 por ciento.

Otro indicador de desigualdad aun más contundente es que mientras el este contribuye con el 86 por ciento de las exportaciones, el centro y oeste aportan cada cual apenas el 7 por ciento; sin embargo, hay dos excepciones a esta regla: el municipio autónomo de Chongqing y la provincia de Sichuan comienzan a aparecer en el décimo y noveno lugares, respectivamente, entre las entidades que más exportan a nivel nacional. Estos casos se analizarán más a fondo.

En cuanto a la ied, a pesar de que el este capta el 82.3 por ciento, y el centro y el oeste el 9.1 y el 8.6 por ciento respectivamente, hay provincias del centro y oeste, como Hubei, Henan, Jiangxi y Sichuan, que comienzan a ubicarse entre los primeros diez destinos de la ied en el país (Internet Securities Inc., 2012; National Bureau of Statistics of China, 2013; Mofcom, 2014).

Se ha observado que estos avances en pib, ied y exportaciones de las dos regiones coinciden con los esfuerzos gubernamentales anteriormente reportados con miras a atender las grandes carencias de estas dos regiones atrasadas del país. Lo que interesa averiguar es el rol que han jugado las zonas de desarrollo en este progreso y si siguen los mismos patrones de evolución que en el este. Para ello, a continuación se describen los tipos de zonas fundadas en el centro y el oeste, en comparación con las del este. También, se analiza más de cerca un conjunto de ciudades ubicadas a lo largo del río Yangtzé y que anteriormente han llamado la atención por su fuerte actividad económica (Méndez, 2004). Resulta de nuestro interés averiguar si estas dos regiones albergan lo que puede considerarse un núcleo central de zonas.

Actualmente se encuentran establecidas un total de 727 zonas de desarrollo en las regiones centro y el oeste, número menor que las 998 del este. Representan el 42.1 y el 57.9 por ciento, respectivamente, del total nacional (1725). Lo interesante es que las zonas del centro superan a las del oeste, a pesar de que el gobierno puso atención primero al oeste y a pesar de que posee un número mucho menor de entidades. El centro tiene 478 zonas (el 27.7 por ciento del total nacional), mientras que el oeste tiene 249 (el 14.4 por ciento). Esto indica que la contigüidad entre el centro y el este pesa más que los planes gubernamentales ya que, antes de iniciar el nuevo siglo, el centro tenía 195 zonas mientras el oeste, 91 (véase el cuadro 1 del anexo 3).

De este total de 727 zonas, las ZET constituyen la enorme mayoría. Hay 435 de ellas establecidas en el centro y 192 en el oeste, si pensamos en los totales regionales, constituyen el 91 y el 77.1 por ciento respectivamente. En cambio, en el este hay 645 ZET que representan el 64.6 por ciento del total regional. Es decir, las ZET abundan más en el conjunto centro-oeste que en el este. Las establecidas en las provincias del centro se concentran en pocos lugares; por ejemplo, hay provincias con pocas ZET, como Henan con apenas 20, pero las hay con muchas, como Jiangxi (85); no obstante, en el oeste se observan concentraciones mayores; mientras que el Tíbet o Qinghai tienen cada una apenas 4, que representan el total de sus zonas de desarrollo, Sichuan participa con 38 (véase el cuadro 1 del anexo 3).

Las ZET, cuya función es iniciar el proceso de apertura y modernización industrial, se encuentran poco concentradas a lo largo del río Yangtzé: apenas el 35.1 por ciento del total de las ZET de las dos regiones en su conjunto se ha establecido en ese corredor de 68 ciudades, mientras que el 64.9 por ciento se dispersa en el resto de las provincias periféricas y regiones autónomas (véase el cuadro 4 del anexo 3). Esto constituye un primer indicador del mayor nivel de complejidad de las zonas a lo largo de este eje que, a manera de hipótesis, se va a considerar una especie de núcleo central, aunque por su configuración geográfica de corredor resulta sui generis, distinto de los demás núcleos identificados en el este.

El segundo tipo de zona con mayor presencia en ambas regiones son las ZAT, con 27 localizadas en el centro y 29 en el oeste (el 5.65 y 11.65 por ciento respectivamente). El este supera por mucho a ambas regiones juntas con 89, aunque allí ocupan el tercer lugar después de los PL y representan el 8.9 por ciento del total regional. En el centro no hay provincia que no tenga por lo menos una, siendo Hunan la que posee el mayor número, 6 (véase el cuadro 7 del anexo 3). Contrasta con esto el que, en el caso del oeste, Ningxian, Qinghai y el Tíbet no tengan ninguna (véase el cuadro 8 del anexo 3). Las operaciones que se desarrollan en estas ZAT varían según la provincia, pero en general están volcadas hacia industrias relacionadas con manufactura avanzada, productos biofarmacéuticos y, en algunos casos, con tecnologías de la información. Es decir, las industrias de más alta tecnología se encuentran en este tipo de zonas, con excepción de las pocas zonas privadas, que son más avanzadas en este sentido.

Ahora bien, del total de 56 ZAT ubicadas en el conjunto de ambas regiones, sólo 16 (el 28.6 por ciento) se encuentran en el núcleo central, las otras 40 (el 71.4 por ciento del total) están distribuidos en el resto de las provincias y regiones autónomas periféricas. Si se toma en cuenta que 50 de estas 56 zonas se establecieron antes del fin del siglo XX, podemos concluir que la cercanía con el río Yangtzé, que desemboca en el puerto de Shanghái, no fue un criterio que el gobierno central —que se encarga de fundar y operar este tipo de zonas— haya fijado. Esto significa que las ZAT de estas regiones, al igual que las ZET, no se orientan hacia fuera sino más bien hacia el desarrollo de su región. Esto es congruente con las conclusiones a las que llegamos en relación con la región este: que las ZAT y las ZET son zonas del viejo tipo orientadas hacia dentro, no hacia fuera (véase el cuadro 4 del anexo 3).

Respecto de las ZLC, el centro sólo posee una mientras que el oeste cuenta con 5, lo que representa el 0.2 y el 2 por ciento del total de sus zonas, respectivamente, siendo en ambos casos las quintas en importancia. Nuevamente, el este supera a las otras dos regiones juntas con sus 22 ZLC, aunque el porcentaje que esta cifra representa en la región es muy bajo, parecido al 2 por ciento que registra el oeste porque son las sextas zonas en importancia en el este. Las 6 ZLC del centro y oeste fueron establecidas en 1992 y todas se encuentran en áreas periféricas, es decir, ninguna en el núcleo central. De hecho, todas son fronterizas, así que sirven como primer o último punto de exportación, tal y como las del este (véase el cuadro 1 del anexo 3).

La única ZLC en el centro se encuentra en Jilin, en la prefectura autónoma de Yambian Korea,[13] colindante con Corea del Norte. Dicha zona se vio fortalecida con una ZPE establecida en el año 2000.[14] De las cinco ZLC en el oeste, la provincia sur de Yunnan posee tres, dos ubicadas en Dehong, ciudad fronteriza con Myanmar, y otra en Honghe, ciudad colindante con Vietnam. Mongolia Interior tiene una ZLC que se encuentra en Xilin Gol, área colindante con Mongolia. La última está en Xinjiang, en la ciudad de Bole, que hace frontera con Kazajistán.

Las actividades en estas ZLC son, además de la importación y exportación, el procesamiento para la exportación de productos locales relacionados con los recursos naturales de las entidades: madera, cultivos, en algunos casos productos químicos. También se desarrollan actividades logísticas dentro de las zonas; sin embargo, en mucho menor escala que en el este. Como se verá más adelante, en algunas entidades que no tienen ZLC estas actividades logísticas las realizan los PL (China Knowledge, 2015).

Con respecto a los nuevos tipos de zonas que empezaron a establecerse a comienzos del nuevo milenio, un hecho que salta a la vista al analizar los datos es que los PL, PN, las ZIP y ZPE se concentran mayoritariamente en las 68 ciudades distribuidas a lo largo del río Yangtzé.[15] En el caso de Chongqing, dicho río es especialmente importante porque atraviesa toda la municipalidad, y en el de Sichuan, todas sus ciudades se encuentran entre estas 68 entidades debido a que constituyen un nexo económico clave entre las tres diferentes regiones del país, es decir, se hallan justo entre el centro y el oeste, en su camino hacia el este (véase el mapa 6 del anexo 3).

Empezando por los 15 PL que existen en el conjunto de ambas regiones, 4 se ubican en el centro y 11 en el oeste, el 0.8 y el 4.4 por ciento del total de cada región respectivamente. En comparación, el este nuevamente se posiciona lejísimos con sus 121 PL, pues este tipo de zona es el segundo en importancia después de las ZET, que representa el 12.1 por ciento de las zonas de esta región. De estos quince PL, las ciudades de las riberas del río concentran 13 (el 86.7 por ciento de ambas regiones), de manera que queda clarísima la diferencia con respecto a las zonas del viejo tipo. De los dos PL restantes, el situado en el centro está en Changsha, capital de Hunan, y funge como centro logístico para la ZPE de esa ciudad; en cambio, el PL del oeste se encuentra en la capital de Shaanxi, Xi’an, ciudad que también alberga un PN enfocado a la industria del software (véase el cuadro 4 del anexo 3).

En cuanto a los PN, sólo hay 7, 4 en el centro (el 0.8 por ciento del total regional) y 3 (el 1.2 por ciento) en el oeste. En términos comparativos, la diferencia con el este sigue siendo abismal, pues posee 66 PN, siendo éste el cuarto tipo de zona en importancia y representando el 6.6 por ciento del total de sus zonas (véase el cuadro 1 del anexo 3). Cuatro de estas siete PN se encuentran en las ciudades alrededor del río, dos en la provincia de Sichuan y dos en la provincia central de Hubei; las restantes se encuentran en Heilongjiang, la ciudad con más yacimientos de petróleo en todo el país, Zhengzhou, la capital de Henan, y la última en Xi’an, la capital de Shaanxi (véase el cuadro 4 del anexo 3).

Hay 7 ZPE en el centro y 8 en el oeste (el 1.5 y el 3.2 por ciento de los totales regionales respectivamente), 15 en total, un número muy por debajo de las 40 del este, que representan el 4 por ciento del total regional. Ocho se encuentran en las 68 ciudades en las riberas del río Yangtzé: cuatro en cada región; dos de ellas en Sichuan, dos en Jiangxi y una en cada una de las entidades de Anhui, Chongqing, Hubei, Yunnan y Jiangxi, representando así el 53.3 por ciento del total combinado del centro y oeste (véase el cuadro 4 del anexo 3). Estas zonas están estrechamente vinculadas por una red de comercio que transporta todo fluvialmente, desde productos primarios hasta artículos relacionados con la subcontratación internacional. La misma estructura del río permite esto porque si bien la ZPE de Yunnan no dista mucho de Sichuan, a partir de esta población comienza a ser navegable, hasta el interior de Chongqing, si se usan barcos de medio tonelaje, y hasta Anhui, con barcos de gran tonelaje.

Las restantes siete están localizadas en las provincias periféricas cercanas al este y de las zonas fronterizas donde se encuentra alguna ZLC. Por ejemplo, la ZPE de Henan, establecida en la capital de Zhengzhou, está cerca de Hebei y Shandong, mientras que la establecida en Mongolia Interior, situada en Hohoot, también colinda con el norte de Hebei. Por su parte las dos de Henan y Guangxi se hallan en ciudades vecinas a la provincia de Guangdong, con sus redes de transporte hacia Hong Kong. La ZPE de Jilin está dentro de la ZLC, situación similar a la establecida al noroeste de Xinjiang, cerca de la ZLC vinculada con Kazajistán (véase el cuadro 6 del anexo 3).

La única ZIP se encuentra en el corazón de la municipalidad autónoma de Chongqing, Winsan Chongqing International Industrial Park, establecida en 2007. Se dedica principalmente al financiamiento residencial y comercial dentro de otra zona dedicada a la investigación y el desarrollo tecnológico (véanse los cuadros 4 y 6 del anexo 3).

Como se puede concluir de estos datos, las zonas de desarrollo externas al núcleo central de las regiones centro y oeste son muy poco diversificadas: de los nuevos tipos sólo existen 2 PL, 3 PN y 7 ZPE, en cambio, tienen 407 ZET, 40 ZAT y 6 ZLC. El centro tiene aún menos variedad que el oeste. Obviamente, sin necesidad de repetir todos los datos para la región del este, esta primera región es mucho más diversificada. Sobre esta base también se puede afirmar que el conjunto de las 262 zonas ubicadas en las 68 ciudades a lo largo del río Yangtzé funciona como el núcleo central común a las dos regiones, no porque se hayan establecido primero sino porque concentran los nuevos tipos que albergan empresas de vanguardia tecnológica, ubicadas en los PN, PL y ZIP, además de las ZPE que orientan su producción a la exportación.

Conclusiones

Se ha visto que la subregión centro-este es la más diversificada de todas las subregiones del este, en cuanto a zonas de nuevo tipo —ZPE, PL, PN y ZIP—. Allí se concentran 149 de estas zonas, mientras que sólo hay 35 en el sureste y 58 en el noreste, lo que en términos porcentuales representan el 33.4, el 17.5 y el 15.1 por ciento del total de cada subregión, respectivamente. En cambio, el centro y el oeste son las regiones menos diversificadas, pues el 96.8 por ciento en centro y el 90.7 por ciento en el oeste son zonas del viejo tipo —ZET, ZAT y ZLC— versus sólo el 75.7 por ciento en el este.

Las diferencias entre las zonas del viejo y del nuevo tipo tienen que ver con varios factores. En primer lugar, se relaciona con el origen del capital que las funda y administra, siendo los gobiernos los que se encargan de ambas funciones en las zonas viejas, y la iniciativa privada la que participa en diferentes grados en las nuevas, con excepción de la ZPE, que son completamente gubernamentales. Además, hay una dimensión temporal en esta dicotomía, pues las zonas de nuevo tipo se crearon en el nuevo milenio y fueron los requisitos para el ingreso de la República Popular China a la OMC, y las del viejo tipo se fundaron principalmente en décadas anteriores. Otra distinción tiene que ver con el nivel tecnológico de las empresas ubicadas en las zonas, siendo de tecnología más básica las empresas ubicadas en la mayoría de las zonas viejas y más avanzada las situadas en las de nuevo tipo.

No obstante, hay que subrayar que las zonas privadas no serían viables sin la preexistencia de las gubernamentales. Por ejemplo, los PN se construyen dentro de aquellas ZET o ZAT que evolucionaron hasta especializarse en determinadas tecnologías de punta y convertirse en incubadoras de empresas de tecnologías nuevas. Desde luego, el éxito de este tipo de zonas depende de la decisión de las empresas privadas de ubicarse allí, dados los atractivos de la ZET o la ZAT, uno de los cuales es la coexistencia con un PN que provee servicios a las empresas y su personal.

Entonces, los PN son más bien indicadores del éxito tecnológico de las zonas de mayor envergadura dentro de las cuales se ubican. En el caso de las ZIP, el proceso evoluciona a la inversa: viene primero la inversión de la iniciativa privada —que no sólo crea y administra la zona sino también construye y/o administra instalaciones productivas para las empresas—. Por ello, la presencia de una ZIP funge como indicador del grado de desarrollo de los núcleos urbanos en donde se ubican y del nivel de los servicios que dichas ciudades proveen a las empresas. En el caso de los PL, se ha visto cómo tejen redes logísticas hacia dentro del continente a partir de y en coordinación con las ZLC que constituyen los puntos de entrada y salida de los productos del país.

El que las zonas sean del viejo o del nuevo tipo no determina su orientación hacia fuera o hacia dentro, sino que esto depende de los regímenes aduanales utilizados por las empresas ubicadas en dichas zonas, siendo las ZPE las únicas que atan sus empresas huéspedes a un régimen determinado que, en este caso, es de importación temporal utilizado en el “procesamiento y ensamblado”. Por ello, este tipo de zonas es el único con una franca orientación hacia fuera, lo que no se puede generalizar a las demás zonas del nuevo tipo y mucho menos a las del viejo tipo.

En el presente análisis se ha evaluado la influencia de las 22 ZPE en el centro-este, zonas que proliferaron durante el primer lustro del nuevo milenio, y se concluye que no es suficiente como para reorientar la subregión hacia fuera porque guarda un equilibrio con la existencia de los demás tipos de zonas —nuevos y viejos— de esta subregión. Con mayor razón se aplica esta conclusión a las demás subregiones del este, donde hay apenas 9 ZPE, y a las regiones del centro y oeste donde el número es menor aún.

Entonces, el que existan más zonas del nuevo tipo en el centro-este no implica que esta subregión esté más orientada hacia fuera que las otras dos subregiones del este. Por lo contrario, allí se encontraron mayores evidencias de una interrelación entre el este y las regiones ubicadas más al interior del continente, que son las más volcadas hacia dentro. Esta integración se ha construido sobre la base de la expansión de los PL del centro-este al centro y al oeste a través del río Yangtzé, lo que ha dado lugar al establecimiento de cadenas logísticas que abastecen a una gran concentración de 262 zonas a lo largo de las 68 ciudades colindantes con este río, muchas de las cuales son del nuevo tipo, aunque también incluye un número importante de ZAT, que se agrupan más cercanamente al oeste, al final de la porción navegable del río.

Esta integración entre el centro-este, el centro y el oeste contrasta con lo que sucede en el resto de la región este, donde cada una de sus subregiones se ha integrado alrededor de sus propios núcleos centrales, sin signos de intercambio de productos relacionados con la subcontratación entre ellas. Por ello, aunque las tres subregiones del este conforman una misma región geográfica, no constituyen un espacio integrado económicamente en lo que a este tipo de producción se refiere.

No obstante el éxito que ha tenido el núcleo central del centro y oeste en conectarse con la subregión centro-este, parece no cumplir la función de integrar las enormes áreas periféricas en estas dos regiones y que son sede de las 407 ZET creadas para aprovechar los recursos locales y que se dedican a promover la industrialización de materias primas y bienes agrícolas de estas zonas para abastecer las industrias del este, aprovechando que el gobierno central ha generado la infraestructura necesaria para transportar estos productos pesados. Entonces la integración de las zonas aledañas alrededor de su núcleo central es aún menor en estas dos regiones que en el este.

[1] Al igual que en el capítulo anterior, los datos sobre las zonas de desarrollo se recabaron de Right Site.

[2] Véase la figura 12 “Revisión de las tres zonas económicas incluyendo la región occidental” en Xu y Blanco, 2012.

[3] Las definiciones de las primeras dos subregiones se basan en el Noveno Plan Quinquenal (1996-2000) promulgado por el pcc, pero la definición de la tercera subregión, el noreste, alrededor de Pekín, difiere un poco de esta propuesta que, por razones políticas, incluye a Mongolia Interior y Shanxi, junto con Pekín, Tianjin, Hebei, Shandong y Liaoning.

[4] Se trata de Shanghai Jinqiao Export Processing Zone, la primera zona de desarrollo a nivel estatal clasificada como ZPE.

[5] En Dongcheng, Haidian, Fengtai, Tongzhou, Chaoyang, Shijingshan, Xicheng y Shunyi.

[6] Langafang es una ciudad de Hebei que está dividida en dos partes, una de ellas está aislada de la otra en términos geográficos y se encuentra entre Tianjin y Pekín, siendo un nexo entre ambas municipalidades.

[7] Durante décadas Zhongguancun sp ha sido el centro de desarrollo de software más grande del país, con más de 23 000 empresas de vanguardia tecnológica.

[8] Binhai fue creada en 2009 por la unión de los distritos Tangguu, Hangu y Dagang, y actualmente es uno de los mayores destinos de la ied en la municipalidad.

[9] Desde su fundación, teda ha atraído $2.5 mil millones en ied con empresas como Motorola, Samsung y, en 2013, alrededor de otras 90 empresas de Fortune 500.

[10] En 2013, el pib de Qingdao creció el 9.2 por ciento, ocupando el primer lugar en la provincia de Shandong, el 45.5 por ciento en el sector secundario y el 50. 1 por ciento en el sector de servicios.

[11] Más del 80 por ciento de las reservas de gas a nivel nacional están en esta región.

[12] La región este también tiene un Catálogo Guía de la ied, establecido en 1995 y modificado por última vez en 2012. Ambos catálogos clasifican las industrias abiertas a la ied como permitidas, incentivadas, restringidas y prohibidas.

[13] El nombre de la prefectura es debido a que en la región se habla coreano y no chino.

[14] Yambian tiene tres carreteras y tres puertos que la conectan con Rusia y Corea del sur, asimismo mantiene estrechas relaciones comerciales y de captación de ied con Rusia y varios países de Asia oriental.

[15] El río pasa por cinco provincias del oeste (Chongqing, Qinghai, Sichuan, Yunnan y el Tíbet) y cuatro provincias centrales (Anhui, Hunan, Hebei y Jiangxi), desemboca en el mar de China occidental, cubriendo parte de la provincia de Jiangsu y la municipalidad de Shanghái. El Tíbet y Qinghai no se consideran dentro del núcleo, puesto que tienen únicamente ZET. Las 68 ciudades de estas 7 provincias por las que pasa el río se pueden ver en el mapa 6.

conclusiones generales

La mayor aportación de esta obra es que explica los mecanismos concretos que el gobierno de la República Popular China utiliza para modernizar su industria manufacturera, a través de la estrategia de apertura económica implementada con base en una nueva forma de producción y comercio que se llama subcontratación internacional. Dichos mecanismos consisten, por un lado, en el uso de diferentes regímenes aduanales que establecen las reglas sobre importaciones y reexportaciones de la maquinaria, equipo e insumos industriales utilizados; y, por otro, en la creación de tipos de zonas de desarrollo, a las cuales llegan dichas importaciones para producir bienes finales. Su funcionamiento se esclarece mediante el análisis de bases de datos originales que, en el caso de los regímenes aduanales, no han sido utilizadas anteriormente en otras investigaciones y, en el caso de las zonas de desarrollo, nunca antes se había intentado que abarcaran la totalidad de tales zonas en el país. Se documenta el éxito que ha tenido tal estrategia de desarrollo a lo largo de diferentes etapas durante más de tres décadas y en las distintas regiones del país. Pruebas de dicho éxito son los siguientes hallazgos de este trabajo.

Se ha demostrado que más de la mitad del comercio exterior de bienes se realiza a través de los regímenes aduanales asociados con la subcontratación internacional; que en determinados momentos este comercio ha llegado a generar un gran superávit en la cuenta de bienes; que dichas exportaciones no se basan solamente en procesos de subcontratación laboral, tipo maquila, sino que crecientemente incluyen productos de la subcontratación técnica y la proveeduría de insumos industriales; que la inversión extranjera directa que dio inicio a la subcontratación internacional se ha quedado en el país no solamente porque los mecanismos antes mencionados le sirven como plataforma para las exportaciones, sino también porque se ha abierto el mercado interno a estos productos; que, para tener acceso a este mercado interno, las empresas con capital extranjero han tenido que asociarse con empresarios chinos a quienes suelen transferir su tecnología; que se ha registrado un importante escalamiento industrial en las exportaciones, de bienes manufactureros tradicionales a productos de alta tecnología; que en este proceso se han registrado resultados positivos para los trabajadores mediante aumentos significativos en sus salarios; que se han creado diferentes tipos de zonas de desarrollo con propósitos distintos; que estas zonas utilizan una variedad de tipos de regímenes aduanales según el propósito particular del tipo de zona; que las zonas de desarrollo se aglomeran alrededor de núcleos centrales de diferentes configuraciones en cada subregión e incluso, en algunos casos, traspasando los límites regionales; y, finalmente, que las zonas de desarrollo se han expandido a todas las regiones del país, contando un total de 1725, documentadas durante el periodo, precisamente porque demostraron su eficacia como instrumentos de apertura y modernización.

La tesis central del libro es que la estrategia de desarrollo basada en la subcontratación internacional fue exitosa porque tuvo como propósito principal atraer inversión extranjera directa cada vez más a regiones internas del país e incentivar la asociación entre empresarios extranjeros y la nueva clase empresarial autóctona en formación, para que ambos grupos colaboraran en la tarea de escalamiento industrial, transferencia de tecnología, e investigación y desarrollo propios. Precisamente para alcanzar estas metas básicas, las reglas de los regímenes aduanales se fueron ajustando con el fin de incentivar diferentes comportamientos empresariales según la coyuntura y los tipos de zonas de desarrollo también se adaptaron; de esta manera, tanto zonas como regímenes evolucionaron de un conjunto de “viejos” tipos a una constelación de “nuevos”. El punto clave es que la meta nunca ha sido exclusivamente obtener una balanza comercial superavitaria, como erróneamente concluyen algunos con base en los grandes superávit que el país reportó en su cuenta de bienes entre 2005 y 2009. Por el contrario, el proceso inició con déficit en los ochenta, y luego se conformó con superávit modestos hasta 2004. Después del auge de 2005 a 2009, se adaptó de nuevo a un periodo de menores superávit. Por ello, no se trata de una estrategia de desarrollo mercantilista, sino de una de apertura y modernización que establece las bases para poder competir exitosamente en el mercado mundial.

Aunque estas metas de apertura y modernización industrial se han mantenido constantes, los mecanismos utilizados para lograrlas han tenido que variar; son temporales, ya que pueden permanecer o sustituirse por otros según las necesidades. El plan del gobierno nunca se basó en un sólo régimen aduanal con la idea de que se mantuviera indefinidamente, sino que creó varios regímenes de manera que algunos podrían perder importancia mientras que otros la ganaran. Algo semejante sucede con las zonas desarrollo; si bien las “viejas” no caen en desuso, los gobiernos crean “nuevos” tipos para que sean congruentes con los nuevos requisitos del mercado mundial expresados a través de las reglas de la OMC; es decir, se reconoció desde un inicio que se trata de un proceso que avanza por etapas. Puede ser que dentro de otros veinte o treinta años se llegue al libre comercio, en el que no se requieren regímenes aduanales ni zonas especiales, pero esto no va a suceder gracias a que se eliminen las subvenciones, sino porque se generalicen en todo el país y desaparezcan los aranceles.

Para ayudar a concebir los cambios que se han dado se ensayaron dos opciones de periodización para analizar a lo largo del texto: uno, los tipos de zonas de desarrollo y, dos, los tipos de regímenes aduanales. Se dividieron las tres décadas y media de historia de las zonas en tres grandes etapas –los años ochenta, los noventa y los que han transcurrido del nuevo milenio—; y se dividió la historia de los regímenes aduanales en dos etapas —antes y después del año 2000—. Aunque analíticamente se han tenido que tratar por separado, porque constituyen fenómenos distintos y porque se abordan a partir de fuentes de información diferentes, ambos mecanismos operan conjuntamente y son igualmente indispensables para el funcionamiento de la subcontratación internacional. Por ello, se tiene que resaltar su interrelación y explicar cómo se creó la sinergia entre ellos que permitió explotar el potencial de la subcontratación internacional.

En los ochenta, el gobierno central creó las primeras ZET para recibir la inversión extranjera directa. El comercio internacional que se requiere para las operaciones de subcontratación internacional en estas ZET se realiza a través del régimen aduanal llamado “procesamiento con materiales importados”, en el cual se pagan los aranceles sobre las importaciones, aunque se puede solicitar su devolución después si es que se reexportan. También en este periodo, se establecieron ZLC, a través de las cuales se realiza este comercio internacional; pero las ZLC no sólo sirven para eso, sino también para realizar pequeñas operaciones de ensamble y reexportación en instalaciones especializadas. Este último tipo de operaciones se realiza a través del régimen aduanal llamado “procesamiento y ensamblado” que exime el pago de aranceles a cambio de la reexportación de la totalidad de los bienes procesados.

La subcontratación internacional inició con estas dos opciones de regímenes aduanales porque el gobierno no quería ofrecer sólo servicios tipo maquila, sino también abrir la posibilidad de que dichas importaciones se quedaran permanentemente en el país, ya sea en mano de las empresas extranjeras o de sus socios locales, para así iniciar la modernización de la industria local y la formación de una clase empresarial autóctona asociada con los inversionistas extranjeros. El régimen de “procesamiento y ensamblado” tipo maquila nunca abarcó la mayoría del comercio relacionado con la subcontratación internacional; por el contrario, se redujo con el tiempo debido al minúsculo número de ZLC que se crearon: sólo 28 en el país, lo que representa apenas el 1.6 por ciento de las zonas. El otro régimen de “procesamiento con materiales importados” creció a la par de la expansión de las ZET: 1272 en todo el país, o sea, el 73.7 por ciento del total.

En los noventa, el gobierno central ajustó el tipo de zona de desarrollo a que daba preferencia para concentrar sus esfuerzos en la creación de ZAT, cuyo objetivo fue fomentar la subcontratación internacional en productos de alta tecnología. Hay 145 de estas zonas en todo el país, lo que representa el 8.4 por ciento del total. Su creación constituyó un giro fundamental en la estrategia de modernización industrial. A pesar de ser relativamente pocos, requieren mayores inversiones y subvenciones gubernamentales. De hecho, el escalamiento industrial que se documentó en el análisis de los productos exportados es fruto en gran parte de la competitividad lograda a través de esta nueva estrategia. Por ello, si bien al principio del proceso de apertura y modernización pudo haber sido cierto lo que sostuvo Gary Gereffi sobre la mayor facilidad de proveer insumos locales para productores en las ramas manufactureras basadas en tecnologías maduras, se tiene que desechar este enfoque a partir de los noventa con las ZAT a favor de una explicación basada en la teoría de Deiter Ernst sobre la importancia de una política industrial basada en escoger tecnologías claves para fomentar.

Aun cuando esta diferencia entre las ZET y ZAT es sustancial y puede considerarse como suficiente para marcar el inicio de una nueva época en la evolución de las zonas de desarrollo a partir de la década de los noventa, hay una semejanza entre los regímenes aduanales que utilizan ambos tipos de zonas en las dos primeras décadas que justificaría clasificarlas en una misma época. Tal semejanza se basa en que tanto las ZET como las ZAT utilizan los mismos regímenes aduanales: “procesamiento con materiales importados” para importar sus insumos industriales, mientras que las ZLC utilizan el “procesamiento y ensamblado” para realizar sus importaciones temporales para la exportación. Esta semejanza también puede considerarse una razón suficiente para enfatizar la continuidad entre los años ochenta y noventa, y clasificar a ambas décadas en un solo periodo. La ventaja de hacerlo enfatiza la importancia de los regímenes aduanales para convertir la subcontratación internacional en instrumento de desarrollo, que es uno de los hallazgos de esta investigación que hasta ahora ha sido ignorado en la literatura sobre el tema.

En los quince años que van del siglo xxi, se diversificaron tanto los tipos de zonas de desarrollo como los regímenes aduanales utilizados en ellas. En cuanto a las zonas de desarrollo, se empieza el proceso de privatización de las zonas de desarrollo mediante la inversión privada en los PL, PN y las ZIP; y el gobierno central inició la creación de las ZPE orientadas exclusivamente al procesamiento para la exportación. En cuanto a los regímenes aduanales, se crearon tres nuevos tipos: “Comercio de bodegas aduanales”, “Bienes logísticos por área aduanal de control especial” y “Equipo importado al área aduanal de control especial” que tienen la característica de sólo diferir el pago de aranceles en vez de eximir o devolverlo, requiriendo así el pago total de los aranceles en el momento en que la mercancía sea retirada de estas áreas confinadas. Sobre todo hay que destacar los PL porque son más numerosos y porque cumplen la función de mejorar la logística de entrega de insumos industriales a aquellas zonas de desarrollo que se ubican en el interior del continente mediante la utilización de estos nuevos regímenes aduanales.

Hacia finales del periodo estudiado había doscientos ochenta zonas de este nuevo tipo, lo que representa el 16.2 por ciento del total; y el uso de los tres nuevos regímenes aduanales había superado el monto correspondiente al régimen de “procesamiento y ensamblado”. No se puede predecir si estas nuevas modalidades de subcontratación internacional continuarán creciendo en el futuro pero, por lo pronto, representan una novedad que, sin duda alguna, constituye una nueva etapa en la historia de las zonas de desarrollo y los regímenes aduanales; de continuarse, pueden constituir el comienzo de una liberalización profunda en el modelo de desarrollo vía la subcontratación internacional que contrastará marcadamente con las primeras dos décadas. La principal diferencia entre las dos épocas es que la primera, caracterizada por las zonas de desarrollo y regímenes aduanales del “viejo” tipo, fue determinada principalmente por los diferentes niveles de gobierno de la República Popular China mientras que la segunda época, caracterizada por zona y regímenes del “nuevo” tipo, es determinada cada vez más por nuevos actores como la iniciativa privada y los organismos internacionales que establecen las reglas de comercio.

Todos estos ajustes en los regímenes y zonas, que caracterizan la nueva época, responden a exigencias derivadas de la OMC. Esta relación es muy clara en el caso de la desaparición de los regímenes de importación temporal de maquinaria y equipo porque fue este organismo el que decidió que dicha práctica constituye una subvención prohibida a la exportación. La nueva práctica que se sugiere en su lugar es su importación definitiva a áreas aduanales de control especial donde el equipo puede permanecer hasta el momento en que su importación sea requerida por las empresas de subcontratación. A pesar de esta restricción, la sorpresa es que la OMC no prohibió ni la exención ni el diferimiento ni la devolución de aranceles en el caso de los insumos industriales importados para la subcontratación internacional. Por el contrario, se permite que las empresas ubicadas en las zonas de desarrollo continúen utilizando la importación temporal de insumos indefinidamente mediante el régimen de “procesamiento y ensamblado”, garantía que incentivó la proliferación temporal de las ZPE y contribuyó a la expansión de las exportaciones a partir de 2005. Tampoco se prohibieron las subvenciones claves para el éxito del modelo, como los estímulos fiscales para el uso de nuevas tecnologías y para las inversiones en áreas deprimidas del país.

En este sentido es muy interesante constatar que, a pesar de los cambios radicales que exigió el protocolo de ingreso a la OMC, la República Popular China pudo conservar la esencia de su estrategia de fomento del desarrollo basado en la utilización de la subcontratación internacional para abrir y modernizar el país. Si bien la situación se ha complicado a partir de la crisis de 2009, no ha tenido que abandonar las metas básicas de desarrollo establecidas desde la primera época, que consisten en promover la apertura comercial y la modernización industrial mediante subvenciones para promover la absorción de inversión extranjera directa; el fomento a la transferencia de tecnología; la investigación y desarrollo de tecnologías propias; así como también la expansión de la subcontratación internacional a las regiones menos desarrolladas del centro y oeste del país.

Bibliografía

Arruñada, Benito y Xosé H. Vázquez

2004 “Contract Manufacturing: ¿tiene futuro la empresa industrial?”, Universia Business Review, no. 1 (primer trimestre): 64-69, en <ubr.universia.net/pdfs/UBR0012004064.pdf>.

Buitelaar, Rudolf M. y Ramón Padilla Pérez

2000 “Maquila, Economic Reform and Corporate Strategies”, World Development 28, no. 9 (septiembre): 1627-1642.

China Knowledge

2015 “Manufacturing, Industrial Parks”, China Knowledge, en <http://www.chinaknowledge.com/Manufacturing/Manufacturing.aspx.>.

Ernst, Dieter

2011 “Production and Innovation Networks, Global”, en M. Juergensmeyer y H. Anheier, eds., Encyclopedia of Global Studies. Thousand Oaks, Calif: Sage Publications, 1392-1396.

2003 “Roles globales de producción, difusión de conocimiento y formación de capacidades locales: un marco conceptual”, en Enrique Dussel Peters, et al., coords., La industria electrónica en México: problemática, perspectivas y propuestas. México: Universidad de Guadalajara.

Escuela de Negocios (eeni)

2012 Curso de especialización “Haciendo Negocios en China: Hong Kong, Shanghái, Shenzen, Pekín”, en <http://www.reingex.com/China-Negocios-Economia.asp>, consultado el 20 de noviembre de 2012.

European Business in China Position Paper

2001 European Business in China Position Paper. Senyang: Section Six, Local Focus, 607-609.

Founder Group

2015 <http://www.founder.com/en/>, consultado el 1º de octubre de 2015.

Gambrill, Monica

2015 “Subvenciones en la negociación del ingreso de China a la omc: implicaciones para el desarrollo”, Problemas del Desarrollo, Revista Latinoamericana de Economía 46, no. 181 (abril-junio): 157-184.

2009 “El Nuevo ‘Decreto para el Fomento de la Industria Manufacturera, Maquiladora y de Servicios de Exportación’: Importaciones Temporales versus Zonas Libres” en María del Rocío Barajas et al., coords., Cuatro décadas del modelo maquilador en el Norte de México. México: El Colegio de Sonora/El Colegio de la Frontera Norte, 109-130.

2002 “La subcontratación internacional: tlcuem frente al tlcan”, en Rosa María Piñón Antillón, coord., La economía global: márgenes de maniobra para México y América Latina. México: unam / Delegación de la Comisión Europea en México, 99-117.

1999 “México y las economías asiáticas: industrialización, apertura y subcontratación internacional”, en Rosa María Piñón Antillón, coord., México y la Unión Europea frente a los retos del siglo xxi. México: unam / Delegación de la Comisión Europea en México, 399-443.

Gereffi, Gary

2001 “Las cadenas como marco analítico para la globalización”, Problemas del Desarrollo 32, no. 125 (abril-junio): 9-37.

1994 “The Organization of Buyer-driven Global Commodity Chains: How U.S. Retailers Shape Overseas Production Networks”, en Gary Gereffi y Miguel Korzeniewicz, eds., Commodity Chains and Global Capitalism. Londres: Praeger, 95-122.

Gereffi, Gary, John Humphrey y Timothy Sturgeon

2005 “The Governance of Global Value Chains”, Review of International Political Economy 12, no. 1 (febrero): 78-104.

González García, Juan

2003 China: reforma económica y apertura externa. México: Miguel Ángel Porrúa/Senado de la República/Universidad de Colima, 85-105.

Internet Securities Inc.

2012 Emerging Markets/China Premium Database, <www.ceicdata.com>.

Kaplinsky, Raphael

2005 Globalization, Poverty and Inequality. Cambridge: Polity Press.

2000 “Globalisation and Unequalisation: What Can Be Learned from Value Chain Analysis?”, The Journal of Development Studies 37, no. 2 (diciembre): 117-145.

Ma Ke y Li Jun

2004 El Comercio en China. Pekín: China Intercontinental Press.

Mofcom, Ministry of Commerce People’s Republic of China

2014 “Conferencia de prensa habitual del Ministerio de Comercio el 16 de enero”, en <http://spanish.mofcom.gov.cn/article/ultimasniticias/201401/20140100468234. shtml>, consultado el 15 de junio de 2014.

2012 Desarrollo coordinado regional y reforma integral, en <spanish.cina.org.cn>, consultado el 23 de mayo de 2012.

National Bureau of Statistics of China

2015, “Annual Data”, China Statistical Yearbook 2014, en <http://www.stats.gov.cn/>, consultado el 6 de octubre de 2015.

2013 “National Bureau of Statistics of China, 2013. Annual Data”, China Statistical Yearbook 2013, <http://www.stats.gov.cn/>, consultado el 12 de noviembre de 2014.

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde)

2013 Oficina Económica y Comercial de España en Beijing “China-Shandong” (marzo): pp. 1-4.

Organización Mundial del Comercio (omc)

2013 Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, en <http://www.wto. org/spanish/docs_s/legal_s/24-scm.pdf>, consultado el 12 de diciembre de 2013.

Park, Jung-Dong

1997 The Special Economic Zones of China and Their Impact on Its Economic Development. Westport: Praeger.

Right Site, Asia

2013 “China Industrial Space”, Right Site, en < http://rightsite.asia/en>, consultado de julio de 2013 a marzo de 2014.

Rivera Ríos, Miguel Ángel y Araceli Almaráz Álvarez

2013 La subcontratación internacional en México: una aproximación desde la perspectiva del desarrollo tardío asiático y del desafío de China. México: Facultad de Economía, unam.

Xu, Jiannan y José Luis Yagüe Blanco

2012 “El desarrollo regional en la República Popular China: de la administración centralizada a la planificación del desarrollo”, Estudios Geográficos, vol. LXXIII, No. 272, (enero-junio): 273-307, en <doi:10.3989/estgeogr.201210>.

Yueh, Linda

2010 The Economy of China. Cheltenham: Edward Elgar.

Anexos

CAPÍTULO 1

Más allá de la maquila: contribución de la subcontratación internacional al desarrollo de China, de Monica Gambrill, del Centro de Investigaciones sobre América del Norte de la UNAM, La corrección de estilo fue de María Cristina Hernández y el cuidado de la edición estuvo a cargo de Astrid Velasco. Formato digital ePub 2.0, Ciudad de México, octubre 2016